Flüchtlinge als Geschäftsmodell

Die Recherche erscheint gleichzeitig als Film bei ZDFzoom und in der Wochenzeitung DIE ZEIT. 

Die Fragen, mit denen diese Recherche begann, waren so simpel wie elementar: Gemeinsam mit dem Recherchezentrum CORRECTIV wollten wir herausfinden: Wie viel zahlt der Staat für die Unterbringung von Flüchtlingen tatsächlich? Sind die Kosten überall gleich? Und wenn nicht, woran liegt das? Daran, dass das boomende Geschäft der Flüchtlingsbeherbergung außer Kontrolle geraten ist? 

Fragen, die uns wesentlich schienen: Schließlich fordern die Kommunen viel Geld, um die Aufgabe der Flüchtlingsunterbringung zu bewältigen. Zudem gibt es immer wieder Berichte über Geschäftemacher, die mit der Not des Staates, plötzlich viele Menschen unterbringen zu müssen, Profit machen. Es sind Fragen, die immer noch zentral sind. Gerade jetzt, in Wochen, in denen das Land kurz Luft holt, weil weniger Flüchtlinge kommen und man also Zeit hätte, Strukturen so aufzubauen, dass die Verwaltung Flüchtende in Zukunft möglichst gut und günstig unterbringen kann.   

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Wir stellten uns all diese Fragen im Spätsommer 2015. Wir hätten nie gedacht, dass die Suche nach Antworten uns Monate beschäftigen würde. Aber was folgte war ein Irrlauf durch föderale Verwaltungslabyrinthe. 

Erster Versuch: Die Unterbringung und Verpflegung von Flüchtlingen ist Ländersache. Wir fragen also dort nach. Und erfahren: Jedes Bundesland hat sein eigenes System. Viele wie Niedersachen oder Brandenburg übertragen die Aufgabe der Flüchtlingsunterbringung an die Landkreise und kreisfreien Städte, manche direkt an die Kommunen, zum Beispiel  Nordrhein-Westfalen, Bayern setzt auf die Bezirksregierungen. Die meisten Bundesländer zahlen den Kreisen und Städten als Ausgleich Pauschalen (zwischen rund 6800 Euro im Jahr in Thüringen und knapp 13 000 in einigen Regionen Hessens), manche erstatten die tatsächlichen Ausgaben. Eine zentrale Kostenerfassung aber gibt es nicht. Jeder kämpft für sich alleine. Wir hören: Wenn wir herausfinden wollen, wie hoch die Ausgaben pro Flüchtling tatsächlich sind, müssen wir alle 295 Landkreise und die kreisfreien Städte direkt fragen. Also legen wir los.  

Währenddessen: Zwei Ortsbesuche, bei denen klar wird, wie wichtig es wäre, dass der Staat einen Überblick hat. Denn schwache Verwaltungen sind das ideale Gegenüber für alle, die schnell viel Geld verdienen wollen.

Velbert in Nordrhein-Westfalen. Eine 80 000 Einwohner-Stadt zwischen Düsseldorf und Essen. Die Kommune ist hoch verschuldet. Die Flüchtlingsbetreung erledigte man in der Verwaltung lange nebenher. Als im letzten Herbst dann die Zahl der Menschen, die das Land NRW nach Velbert schickte, in die Höhe schoss, klappte das so nicht mehr. Sozialdezernent Holger Richter, grauer Bart, parteilos, seit sechs Jahren im Amt, hatte schlaflose Nächte, weil er nicht wusste, wie seine Stadt die Menschen beherbergen sollte: „Wir waren relativ hilflos“, sagt er.

Die Stadt Velbert beschloss, ein Unternehmen zu beauftragen, das ein Flüchtlingsheim betreiben sollte. Kein einfaches Unterfangen: Der Markt ist unübersichtlich.  Das Hauptgeschäft machen lokale Firmen: Ehemalige Ehrenamtlichen sind darunter, seriöse Unternehmer, aber auch Geschäftemacher, die gestern noch Schrotthändler waren oder einen leerstehenden Gasthof führten und das ganz große Geld wittern. Und dann gibt es noch die Firma, für die man sich auch in Velbert letztendlich entschied: European Homecare, der Platzhirsch auf dem deutschen Markt. Das Unternehmen betreibt 100 Heime mit insgesamt 16 000 untergebrachten Flüchtlingen. Die Geschäfte laufen gut. Interne Zahlen zeigen: In den letzten zwei Jahren ist der Umsatz der Firma von siebzehn auf 100 Millionen Euro gestiegen. Das Unternehmen hat so viel zu tun wie nie zuvor. Aber auch die durchschnittliche Tagessätze, die European Homecare den Städten in Rechnung stellt, haben sich um 50 Prozent erhöht. Das wirkt wie ein Krisenaufschlag. Uns liegt der Vertrag mit der Stadt Velbert vor: Demnach zahlt die Stadt European Homecare knapp 300 000 Euro für 200 Plätze, inklusive Vollverpflegung und Bewachung. Das sind fast 1500 Euro pro Flüchtling und Monat. Ist das der übliche Preis?

Hier der Originalvertrag zwischen der Stadt Velbert und European Homecare:

Auch im niedersächsischen Oldenburg betreibt die Firma European Homecare Flüchtlingsheime. Die Oldenburger Verwaltung allerdings arbeitet schon lange mit dem Unternehmen zusammen. Seit Jahren tagt im Rathaus eine „Taskforce-Asyl“, ressortübergreifend. „Wir hatten uns eins vorgenommen: Dass wir vor der Lage sind“, sagt Bürgermeister Jürgen Krogmann. „Wenn man wartet, bis der Bus auf dem Parkplatz steht, dann hat man natürlich nur noch Notunterkünfte und Zelte, von daher: vorausschauendes Planen hat uns geholfen.“

Krogmann führt durch eine der Unterkünfte, die European Homecare in einer alten Fliegerkaserne betreibt: Die Betten sind schlicht. Die türkisfarbenen Matratzen sind zu groß für das Gestell. Aber ansonsten wirkt das Heim gut geführt. Die Flüchtlinge können in kleinen Küchen selber kochen. Das spart die Cateringfirma. Sogar einen kleinen Kindergarten gibt es. Auch um den kümmert sich European Homecare. 

Und das alles, verglichen mit Velbert, zu einem Spottpreis: Gut 400 Euro zahlt die Stadt Oldenburg in diesem Heim pro Flüchtling und Monat.Die Verträge sind nicht im Detail vergleichbar: Velbert zahlt den Caterer, Oldenburg nicht. Aber das rechtfertigt nicht den vierfachen Preis. 

Oldenburg hat gut verhandelt. Velbert stand, wie es Dezernent Richter selber sagt „mit dem Rücken zur Wand.“ 

„Das ist Marktwirtschaft“, sagt Klaus Kocks, Sprecher von European Homecare. Ein PR-Profi, der im schwarzen Anzug, mit Häkelblume am Revers in die Oldenburger Unterkunft gekommen ist. „Nervt Sie denn der Vorwurf, Sie machen mit der Not der Flüchtlinge Profit?“, fragen wir. „Wir machen keine Geschäfte mit den Flüchtlingen“, sagt Kocks. „Wir machen Geschäfte mit den Kommunen“. Da hat er Recht. Und für dieses Geschäft mit den Kommunen ist es natürlich ein Geschenk, dass niemand einen Überblick über die Kosten hat. Denn hätte Velbert knapp 1500 Euro pro Flüchtling und Monat gezahlt, wenn die Stadt den Oldenburger Vertrag gekannt hätte?

Langsam erreichen uns die ersten Antworten auf unsere Anfragen an die 295 Landkreise, 107 kreisfreien Städte oder andere zuständige Stellen. Wir hatten ja wissen wollen: Wie hoch sind die Kosten für Unterbringung, Bewachung, Betreuung und Verpflegung pro Flüchtling und Monat tatsächlich? Erste Erkenntnis: Die Spanne ist enorm. Während man beispielsweise in Saarlouis im Schnitt 288 Euro pro Monat und Flüchtling zahlt, gibt die Stadt Leipzig 388 Euro aus, der Landkreis Lörrach sogar 1212 Euro. Einige Unterschiede lassen sich relativ leicht erklären: Natürlich ist es in einer Großstadt wie Hamburg, in der die Mieten hoch sind teurer einen Menschen zu versorgen, als im nordhessischen Bad Wildungen, einer kleinen Kurstadt mit Leerstand. Hamburg zahlt gut 1300 Euro, Bad Wildungen 500. Aber das allein begründet nicht alle Unterschiede. 

Die Daten, die wir bekommen, sind Durchschnittswerte. Denn jede Kommune zahlt für jede Unterkunft einen anderen Preis. Manche mieten Wohnungen an – die einen zur ortsüblichen Miete, die anderen mit enormen „Flüchtlingsaufschlägen“. Manche stellen Container auf, buchen Hotelbetten, rüsten leerstehende Pensionen um. Manche betreiben die Unterkünfte selbst, andere beauftragen damit Unternehmen wie eben European Homecare. Oft zahlen Städte und Kreise dann Tagessätze. Auch die fragten wie ab. Die Spanne der Beträge lag zwischen 3 Euro und 50 Euro pro Flüchtling und Tag. Allerdings weigerten sich die allermeisten uns auf diese Frage überhaupt zu antworten. Was man den einzelnen Vermietern und Betreibern zahle, sei geheim, Geschäftsgeheimnis, argumentierten die Verwaltungen. Das aber macht einen Überblick quasi unmöglich. Und erleichtert es Geschäftemachern, die Verwaltungen auszunehmen.

Nur wenige Oppositionspolitiker machen sich die Mühe, sich Einsicht in die Verträge zu erklagen. Einer von ihnen ist Fabio Reinhardt, Abgeordneter der Piraten in Berlin, ein Arbeiter, kein Lautsprecher. Er sagt, dass die Verwaltung es ihm fast unmöglich mache, die Vergabe der Aufträge an Betreiber von Flüchtlingsheimen zu kontrollieren. „Das ganze Verfahren ist intransparent. Es gibt kaum öffentliche Ausschreibungen, oft werden nicht einmal Verträge geschlossen.“ Schon im Juli 2015 hatten Wirtschaftsprüfer die Berliner Verwaltung deswegen gerügt. Im Oktober 2015 legte der Landesrechnungshof in einem internen Bericht nach. Die Berliner Verwaltung hätte die Unterbringung der Flüchtlinge weder „geplant“ noch „gesteuert“. Es gebe zahllose Einzelvereinbarungen, keine zentrale Kostenerhebung, ja, die Verwaltung wisse nicht einmal, wie viele Plätze sie genau eingekauft habe.

Auch der Grünen-Politiker Sebastian Striegel, Landtagsabgeordneter in Sachsen-Anhalt, versucht seit Monaten auf dem Klageweg Einsicht in die Verträge zwischen dem Saalekreis und einer Betreiberfirma zu erhalten. Denn auch hier wollte die Verwaltung mit dem Argument: „Betriebsgeheimnis“ unter Verschluss halten, wie viel dem Unternehmen pro Flüchtling gezahlt wird. Striegel fand nun heraus: Der Kreis überweist auch für Betten, die leer stehen. Selbst wenn also, wie im Moment, weniger Menschen kommen, heißt das nicht, dass die Gelder, zu deren Zahlung sich die Verwaltungen in ihren „Geheimverträgen“ zum Teil auf Jahre verpflichtet haben, nicht fällig werden.

Zurück zu unserer Datenabfrage: Obwohl wir über Monate immer wieder nachfassen und in einigen Bundesländern sogar parlamentarische Anfragen initiieren, schickt uns am Ende nur ein Drittel der Landkreise und kreisfreien Städte verwertbare Aussagen. Von den anderen immer wieder Schreiben wie diese: „Leider ist es uns nicht möglich, Ihre Fragen zu beantworten.“ Oder: „Von unserer Seite gibt es zu den Kosten keine Aussage.“ Oder: „Einen so umfangreichen Fragenkatalog möchte ich meinen Kollegen momentan nicht zumuten.“ Aus Bayern kommt die Absage gleich pauschal von ganz oben: „Wir bitten um Verständnis, dass die von Ihnen erbetenen Zahlen in dieser Form statistisch weder vom Sozialministerium noch von den Bezirksregierungen erfasst werden“, schreibt die Landesregierung.

Ein letzter Versuch: Der Deutsche Städtetag ist die Lobby der Kommunen. Er fordert, dass Bund und Länder den Kommunen mehr zahlen müssen, damit die Flüchtlinge unterbringen, verpflegen und integrieren können. Weiß man denn hier, was wir nicht herausfinden konnten: Wie hoch die Ausgaben in den einzelnen Orten tatsächlich sind? „Nein“, sagt Helmut Dedy, Fachmann für Finanzen beim Städtetag. „Wir haben momentan keinen Überblick, welche Kosten in den Kommunen tatsächlich anfallen.“ 

Der Kämmerer der Stadt Leverkusen, Frank Stein, ist einer, der mit einem Strahlen in den Augen von kommunalen Buchungssystemen und virtuellen Abrechnungsträgern reden kann. Ein leidenschaftlicher Bürokrat. Und als solcher empört ihn, wenn Verwaltungsausgaben nicht präzise erfasst und benannt werden. Er weiß genau, wie viel die Unterbringung der Flüchtlinge in Leverkusen kostet und selbstverständlich sagt er es auch: 800 Euro im Monat. „Uns war sehr wichtig wirklich konkret gebucht zu wissen, wie hoch der Aufwand ist, weil das für die politische Diskussion des Themas von großer Bedeutung ist“, sagt Stein. Und fügt hinzu: Nur wenn die Städte diese Zahlen liefern, könnten sie überhaupt mit dem Bund und dem Land seriös verhandeln, wie viel Geld sie brauchen, um die Aufgaben zu erfüllen. 

Das klingt so logisch wie selbstverständlich. Aber etliche Kommunen und Landkreise sehen sich außerstande diese Kosten präzise zu benennen. Mancherorts wird es sogar im Nachhinein – in Zeiten des Luftholens – unmöglich sein, die genauen Kosten zu ermitteln, wie ein internes Papier des Landesrechnungshofes Hessen kritisiert. Weil die Kosten für Asylbewerber in den Haushalten nicht präzise gebucht und extra ausgewiesen wurden.

Geld fordern und erhalten die Städte natürlich trotzdem. In Nordrhein-Westfalen zahlt das Land den Städten bislang eine Pauschale auf der Basis von Schätzungen. Erst Anfang 2017 will man so weit sein, die tatsächlichen Kosten benennen zu können. „Ist das nicht ziemlich spät?“, fragen wir Frank Stein. „Besser spät als nie“, sagt der. Und lächelt schief.  Es wird klar: Für ihn, den Bürokraten, ist  es ein Unding solche wesentliche Zahlen erst nach Jahren parat zu haben. 

Auch der Volkswirt Michael Thöne, angestellt beim finanzwissenschaftlichen Forschungsinstitut in Köln, Berater des Bundesfinanzministeriums, hat sich — wie wir — an der Frage, wie teuer es tatsächlich ist, einen Flüchtling unterzubringen und zu versorgen, die Zähne ausgebissen. Auch ihm konnten die Kommunen keine Daten liefern. Auch er musste am Ende schätzen. Sein Ergebnis, das er auch in einer Studie der Robert-Bosch-Stiftung veröffentlichte: 939 Euro pro Monat und Flüchtling. „Eine grobe Annäherung“, sagt er, fast entschuldigend. Und nennt die Lage „unbefriedigend.“  

Aus seiner Sicht gäbe es nur einen, der dafür sorgen könnte, dass es endlich Antworten gibt auf Fragen, die so simpel klingen wie die unsere: Der Bund müsse die Länder verpflichten, die tatsächlichen Kosten der Flüchtlingsunterbringung in eine zentralen Datenbank einzuspeisen. Der  Bund könne das als Gegenleistung durchaus erwarten, sagt Thöne, schließlich zahle der jetzt schon — 670 Euro pro Flüchtling und Monat.

Die Länder aber wollen viel mehr. Ende April reisten sie mit einer Zahl nach Berlin, die sie als tatsächliche Gesamtkosten der Flüchtlingsversorgung im Jahr 2015 präsentierten: 20,9 Milliarden Euro. Davon solle der Bund mindestens die Hälfte übernehmen. Errechnet hat diese Summe eine Arbeitsgruppe zur „Verbesserung der Datentransparenz zur Bestimmung der finanziellen Auswirkungen der Flüchtlingssituation auf die öffentliche Haushalte“. Der Name ist sperrig. Aber er macht uns — nach einem halben Jahr der Recherche — noch mal Hoffnung. Weiß diese Arbeitsgruppe Antwort auf unsere Frage? Wir verschaffen uns Einsicht in den vertraulichen Bericht. Und werden enttäuscht. Auch diese Summe ist wieder nur eine Schätzung. Sie addiert die Summen, die in den Haushalten der Länder eingeplant sind, sagt aber wenig über die tatsächlichen Ausgaben der einzelnen Städte pro Flüchtling und Monat. In dem Bericht heißt es: „Eine vollständige Darstellung der in den Kommunen veranschlagten Kosten ist aufgrund der Vielzahl unterschiedlicher Ansätze und der Notwendigkeit langwieriger Erhebungen in dem vorgegebenen Zeitrahmen nicht möglich.“

Also keine exakte Ausgabenerfassung, nirgends. Heute wollen die Finanzminister dem Bund eine neue Kostenaufstellung präsentieren.

Bis 31. Mai will man sich dann einigen. Vielleicht in der Mitte? So ganz grob geschätzt?