„Aufbewahrung statt Bildung“: Wo es beim Recht auf Ganztag noch hakt
Ab dem Sommer haben alle Erstklässler Anspruch auf einen Ganztagsplatz. Bundesweit müssen noch mindestens 166.000 Plätze geschaffen werden – und es mangelt an Räumen, Personal und Geld. In NRW haben Städte das Land verklagt, weil sie sich finanziell allein gelassen fühlen mit der Mammutaufgabe.
Es klingt wie ein Meilenstein auf dem Weg zu mehr Bildungsgerechtigkeit und besserer Vereinbarkeit von Familie und Beruf: Ab diesem Jahr – genauer gesagt ab 1. August 2026 – haben alle neuen Erstklässler in Deutschland einen Rechtsanspruch auf einen Ganztagsplatz. Bis zum Jahr 2029/30 gilt er sukzessive für alle Kinder von der ersten bis zur vierten Klasse.
Der aktuelle Zwischenbericht der Bundesregierung ein gutes halbes Jahr vor dem Start liest sich, als laufe der Ausbau problemlos: Das Bundesfamilienministerium zeichnet ein „zuversichtliches Bild zur Umsetzung des Rechtsanspruches“, heißt es dort. Dieser schreite „dynamisch voran“. Der Bedarf könne „perspektivisch gedeckt werden“, wenn die jetzige Ausbaugeschwindigkeit beibehalten werde. Doch so rund, wie das klingt, läuft die Sache mit dem Ausbau bei näherer Betrachtung nicht.
In den westdeutschen Flächenländern fehlen teilweise in großem Stil Plätze. Träger fürchten, kein Personal für die neuen Aufgaben zu finden. Einige Eltern bangen sogar um bereits bestehende Ganztagsangebote. In Nordrhein-Westfalen fühlen sich Städte mit der Aufgabe allein gelassen und sind gegen das Land vor Gericht gezogen. Die Beteiligten schieben einander die Verantwortung zu – das gemeinsame Ziel guter Bildung gerät dabei unter die Räder.
Wie es mit der Umsetzung läuft, kommt also entscheidend darauf an, wo man wohnt und vor allem, wen man fragt. Während Hamburg und die ostdeutschen Bundesländer schon jetzt fast alle voraussichtlichen Betreuungswünsche erfüllen können und in Ostdeutschland sogar teilweise Plätze frei bleiben, weil die Geburtenrate sinkt, gibt es vor allem im Westen noch einen Mangel.
Allein wenn – wie bislang – lediglich 65 Prozent der Eltern einen Platz für ihr Kind wünschen, müssen laut dem Bericht bundesweit noch zusätzliche 166.000 Plätze geschaffen werden. Allein im flächenmäßig größten Bundesland Bayern werden demnach bis August noch 42.000 Plätze benötigt, in Baden-Württemberg sind es 32.000. Am größten ist die Herausforderung im bevölkerungsreichsten Bundesland Nordrhein-Westfalen. Dort braucht es schon bei gleichbleibender Nachfrage bis zum Sommer 47.000 zusätzliche Plätze. Erfahrungsgemäß schafft aber ein Rechtsanspruch bei den Eltern auch zusätzlichen Bedarf. Bei zehn Prozent mehr Nachfrage wären es beispielsweise in Nordrhein-Westfalen 78.000 Plätze. Der Städtetag Nordrhein-Westfalen geht gar von 150.000 zusätzlichen Plätzen aus, die in den kommenden Jahren benötigt werden.
Gerade am Beispiel Nordrhein-Westfalen lässt sich zeigen, wie dabei das Ziel guter Bildung im Streit der Zuständigkeiten von Bund, Ländern und Kommunen unter die Räder kommt: Beschlossen hat den Rechtsanspruch der Bund. Umsetzen müssen ihn aber die unter Finanznot ächzenden Kommunen. Der Deutsche Städtetag NRW rechnet besonders in den größeren Städten damit, dass nicht 65 Prozent, sondern nahezu alle Eltern ihren Anspruch geltend machen. Bei der Stadt Köln kalkuliert man explizit mit 90 bis 95 Prozent aller Eltern.
Neun Städte ziehen gegen die Landesregierung vor Gericht
Die Kommunen sollen vor Ort dafür sorgen, dass rechtzeitig ausreichend Räume und Personal zur Verfügung stehen. Ein gigantischer Kraftakt. Regelmäßig ertönten im vergangenen Jahr Hilferufe von Seiten des Städtetages Nordrhein-Westfalen, dass es für die Umsetzung verlässliche Finanzierung und eine faire Finanzaufteilung brauche.
Kurz vor Weihnachten haben nun acht Städte – unter anderem Düsseldorf, Hamm und Krefeld – die Reißleine gezogen und sind gegen die Landesregierung vor Gericht gezogen. Sie klagen stellvertretend für alle Kommunen vor verschiedenen Verwaltungsgerichten. Zum Jahreswechsel schloss sich auch die Stadt Köln der Klage an. Es handelt sich um Feststellungsklagen.
Die Kommunen wollen nicht auf den Kosten für die Ganztagsbetreuung sitzenbleiben und haben Angst, dass die Umsetzung sie über die Belastungsgrenze hinaus in die Haushaltssicherung treibt.
Kommunen fordern einheitliche Qualitätsstandards
Die Städte steckten in einer „katastrophalen Finanzlage”, beklagte der Vorsitzende des Städtetages NRW, Oberbürgermeister Marc Herter aus Hamm. In dieser Lage drücke sich das Land davor, gesetzlich klar zu regeln, wer eigentlich für die Umsetzung des Rechtsanspruchs auf Ganztag zuständig ist.
„Wenn Bund und Länder einen Rechtsanspruch wollen, müssen sie auch sicherstellen, dass dieser finanziert wird und verwirklicht werden kann“
Uwe Zimmermann, stellvertretende Hauptgeschäftsführer des Deutschen Städte- und Gemeindebundes
Die Sicht der Kläger ist folgende: Der Bund hat das Gesetz zur Ganztagsbetreuung beschlossen und die Länder mit der Ausgestaltung beauftragt. Die Länder aber lassen den Rechtsanspruch von den Kommunen umsetzen. In solchen Fällen gilt aber nach Ansicht der klagenden Kommunen das Konnexitätsprinzip nach dem Motto „Wer bestellt, bezahlt“.
Sie fordern also ein Gesetz, das die Übernahme der Kosten durch das Land und auch die Ausgestaltung des Rechtsanspruchs klar regelt – also die Finanzierung und auch einheitliche Qualitätsstandards. „Wenn Bund und Länder einen Rechtsanspruch wollen, müssen sie auch sicherstellen, dass dieser finanziert wird und verwirklicht werden kann“, fordert auch der stellvertretende Hauptgeschäftsführer des Deutschen Städte- und Gemeindebundes, Uwe Zimmermann.
Finanzmittel für den Ausbau als „Tropfen auf den heißen Stein”
Im nordrhein-westfälischen Schulministerium sieht man die Klage gelassen: Der Rechtsanspruch richte sich ja gar nicht gegen die Schulen selbst, heißt es von dort. Er richte sich vielmehr gegen die Träger der öffentlichen Jugendhilfe, die die Offenen Ganztagsangebote an den Schulen umsetzen, und damit also gegen die Kommunen. Deshalb trügen diese auch die rechtliche Verantwortung und eben nicht das Land.
Die Zahlen des Bundesministeriums seien zudem veraltet und spiegelten nicht den inzwischen schon deutlich fortgeschritteneren Ausbaustand wider. Für den Ausbau im Rahmen des Ganztagsinfrastrukturprogramms stünden immerhin allein für NRW 892 Millionen Euro aus Mitteln von Bund, Land und Kommunen bereit. 70 Prozent davon trügen der Bund, je 15 Prozent Land und Kommunen. 3,5 Milliarden Euro steuert der Bund für den Ausbau bis 2029 bundesweit bei. Bei 15.000 Grundschulen im Land ist die Summe allerdings schnell aufgebraucht.
Die Mittel, die der Stadt aus diesem Topf in Aussicht gestellt worden seien, seien allenfalls „ein Tropfen auf den heißen Stein“, kommentiert etwa eine Sprecherin der Stadt Köln. Allein in Städten wie Köln müssen 20 Grundschulen baulich verändert werden durch Erweiterungen oder den Bau von Mensen. Die Stadt Düsseldorf habe allein 2025 für vorbereitende schulorganisatorische Maßnahmen 26 Millionen Euro bereitgestellt, so OB Keller.
Statt Mensa gibt es Lunchpakete in der Klasse
Abgesehen von Geldnot gibt es den Faktor Zeitdruck: Die Gebäude für Mensa, Küche und Nachmittagsräume können vielerorts trotz großer Anstrengung der Kommunen nicht schnell genug ausgebaut werden.
Der Blick auf eine Grundschule im Kölner Brennpunkt-Stadtteil Chorweiler zeigt die Größe der Herausforderung: Allein in dieser einen Grundschule müssen bis zum vollen Inkrafttreten des Rechtsanspruchs 200 Ganztagsplätze zusätzlich geschaffen werden. Ausgelegt sind die Grundschulen im Bestand aber darauf, dass nur jedes zweite Kind einen Ganztagsplatz beansprucht.
Wie das mit dem Rechtsanspruch qualitativ akzeptabel funktionieren solle, sei ihm noch überhaupt nicht klar, sagt Schulleiter Dirk Külker. „Bereits seit 16 Jahren wird für unsere Schule eine Mensa geplant. Es gibt sie immer noch nicht. Jetzt soll sie angeblich 2028 fertig sein.“ Die Schule behelfe sich auch ohne Rechtsanspruch schon lange nur provisorisch. Die Kinder essen in der Küche und verteilt auf andere Räume. Um das nach dem Rechtsanspruch bewältigen zu können, wird überlegt, ob die älteren Schüler ab dem Sommer in die im Stadtteil liegende Gesamtschul-Mensa zum Essen gehen.
Viele Kölner Schulen werden – wie auch in anderen Städten in NRW – ab August mit „Übergangslösungen“ arbeiten. Das bedeutet konkret, dass es Lunchpakete oder warm angelieferte abgepackte Nahrung geben wird, die in der Klasse gegessen werden. Solche „multifunktionale Nutzung von Klassenräumen“ oder auch die Anmietung von externen Räumen in der Umgebung erwägen auch andere Kommunen angesichts der Raumnot, erläutert der Städte- und Gemeindebund.
Eltern älterer Grundschulkinder sorgen sich um die Plätze
Angesichts des Ringens um ausreichend Plätze sorgte die Äußerung des Vorsitzenden der Landeselternkonferenz, Hinrich Pich, für Aufsehen, dass unter den Eltern älterer Grundschulkinder „eine große Angst herrscht, bestehende Plätze zu verlieren“. Dahinter steht die Sorge, dass bei nicht rechtzeitiger Schaffung von ausreichend Plätzen Viertklässler weichen müssten.
„Wir nehmen die Diskussionen und Sorgen sehr ernst, dass ältere Grundschulkinder ihre Betreuungsplätze zugunsten jüngerer Jahrgänge aufgeben müssten“, erklärte der Geschäftsführer des Städte- und Gemeindebundes NRW, Christof Sommer. Denn der Rechtsanspruch gilt ja ab dem Sommer erst mal nur für die Erstklässler. Sollten die Anmeldezahlen die Kapazitäten übersteigen, haben sie rechtlich Vorrang. Explizit ausschließen tut das Schulministerium das nicht und verweist auf die Kommunen. Die könnten für Kinder, die noch keinen Rechtsanspruch haben, die Plätze nach Vergabekriterien wie Berufstätigkeit der Eltern oder Alleinerziehende vergeben. „Ziel ist aber, möglichst allen Familien, auch jenseits des Rechtsanspruchs, ein bedarfsgerechtes Angebot zur Verfügung zu stellen.“
Aber selbst wenn mit Übergangslösungen am Ende ausreichend Plätze da sein sollten, machen diese noch kein qualifiziertes Bildungsangebot. „Gut ausgebaute, qualitativ hochwertige und inklusiv gestaltete Ganztagsangebote, in denen Kinder unabhängig von ihrer Herkunft individuell gefördert werden, sind strategische Hebel für die Schaffung von gleichwertigen Lebensverhältnissen“, heißt es in besagtem Zwischenbericht der Bundesregierung zum Rechtsanspruch.
Kritik an fehlenden Qualitätsvorgaben: Quantität statt Qualität
Schön wär’s, denkt man da bei den Trägerverbänden, die den Ganztag vor Ort organisieren. „So, wie das jetzt geplant ist, ist das ein Abstieg und Quantität statt Qualität. Das ist gute Aufbewahrung. Bildung würde ich das nicht nennen“, sagt Andrea Redding, Geschäftsführerin des Sozialverbands In Via, der in Köln für 24 Grundschulen Träger des Offenen Ganztags ist. Denn: Es fehlt in NRW – ebenso wie den meisten anderen Bundesländern – ein Ausführungsgesetz, in dem die Qualitätsstandards festgelegt werden.
Das heißt: Es gibt keine gesetzliche Vorgaben für die personelle Ausstattung der Gruppen. Schon jetzt haben etwa in Köln fast die Hälfte der Gruppen aufgrund des Fachkräftemangels keine Fachkraft mehr als Leitung, obwohl eigentlich in jeder Gruppe eine Fachkraft und eine Ergänzungskraft arbeiten sollen. „Die Personallücke ist eine Achillesferse des Ganztags”, bestätigt NRW-Städte- und Gemeindebund-Geschäftsführer Sommer. Bis zum Vollausbau würden mehrere tausend Fachkräfte zusätzlich benötigt. Die Pensionierungswelle in den kommenden Jahren verschärfe das Problem zusätzlich.
Es gebe im Ganztag schon jetzt Träger, wo an manchen Tagen eine einzige Person 60 Kinder beaufsichtige, sagt Redding. Es sei für die Träger der freien Jugendhilfe als Arbeitgeber des OGS-Personals sehr schwierig, qualifiziertes Personal zu gewinnen, heißt es dazu von der Stadt Köln.
Ein Ausführungsgesetz, das personelle Standards setzt, die unter den derzeitigen Bedingungen der geringen Verfügbarkeit von Fachkräften kaum erfüllbar wären, sei nicht hilfreich, begründet das Schulministerium seinen Verzicht. Es würde die Kommunen nur vor noch größere Herausforderungen bei der Umsetzung des Rechtsanspruchs stellen. Zentral sei, dass das Land die Mittel für die Betriebskosten bereitstelle und jeder von den Kommunen beantragte OGS-Platz genehmigt werde.
Fehlende Fachkräfte aufgrund unattraktiver Arbeitsbedingungen
Das Argument will Redding nicht gelten lassen. Man müsse die Stellen dann eben attraktiver machen – zum Beispiel mit besserer Bezahlung. Das Land NRW finanziert jeden Ganztagsplatz mit einem Festbetrag von 1.105 Euro pro Schuljahr und Kind. Dieser Fördersatz wird jedes Jahr um drei Prozent angehoben.
Das reiche einfach nicht, so Redding. In Via zahlt als einziger Ganztags-Träger in Köln nach Tarif und verpflichtet sich intern darauf, pro Gruppe eine Fach- und eine Ergänzungskraft einzusetzen. Durch die in den letzten Tarifrunden bedingten Gehaltssteigerungen von über zehn Prozent geraten Träger, die ihre Angestellten fair entlohnen, in finanzielle Schieflage.
Die Schere zwischen erstatteten und tatsächlichen Kosten, gehe immer weiter auseinander, so Redding. Es bestehe die Gefahr, dass sich die Träger, die nach Tarif zahlen, aus dem Markt zurückziehen.
Für die Gewinnung von qualifiziertem Personal ist zudem kontraproduktiv, dass es im Ganztag keine Vollzeitstellen gibt, da die konzeptionelle Verzahnung mit dem Vormittag fehle. Selbst eine Gruppenleitung hat nach Angaben von In Via nur einen 23-Stunden-Vertrag. Ergänzungskräfte hätten Verträge zwischen 15 und 18 Stunden. Eine Familie ernähren könne damit keiner.
Redding bringt das so auf den Punkt: „Wir schaffen hier mit dem Rechtsanspruch bessere Vereinbarkeit von Familie und Beruf – aber auf dem Rücken von Frauen, die im Ganztag arbeiten und dann später in Altersarmut landen.“
