Geldwäsche

Warum Deutschland beim Kampf gegen Geldwäsche auf der Stelle tritt

Die Financial Intelligence Unit (FIU) soll in Deutschland den Kampf gegen Geldwäsche anführen. Doch um die ineffiziente Behörde gibt es Streit zwischen Bund und Ländern. Ihre Zukunft ist unklar.

von Michel Penke , Frederik Richter

Jahresbericht der Financial Intelligence Unit (FIU) beim Zoll
Foto: Henning Kaiser / picture alliance / dpa

Deutschland gilt als Paradies für Geldwäsche. Für die italienische Mafia zum Beispiel bietet die deutsche Wirtschaft viele Möglichkeiten, illegales Geld sauber zu waschen. Ein Grund für das schlechte Abschneiden Deutschlands liegt in den unklaren Zuständigkeiten, die auf Bundesregierung und Bundesländer verteilt sind.

Derzeit gibt es darüber einen harten Konflikt. Der Bundestag debattiert am Donnerstag ein Gesetz mit dem sperrigen Titel „Transparenzregister- und Finanzinformationsgesetz“. Eigentlich geht es darin um die Ausgestaltung eines Transparenzregisters. Doch in seinem Anhang findet sich ein veritabler Zankapfel zwischen Ländern und Berlin: der sogenannte Filter der Financial Intelligence Unit (FIU).

Die FIU soll die Speerspitze des Staates im Kampf gegen Geldwäsche sein. Banken sowie bestimmte Berufsgruppen wie Notare, Anwälte und Glücksspielbetreiber sollen der FIU melden, wenn sie bei einem Geschäft einen Verdacht auf Geldwäsche oder Terrorfinanzierung haben. Die FIU soll die Meldungen auswerten und die wichtigen Fälle an die weitergeben, die in Deutschland polizeiliche Ermittlungen führen: die Landeskriminalämter der Bundesländer. Die FIU soll dabei als Filter dienen und nur die wichtigsten Fälle weitergeben.

Streit zwischen Bund und Ländern: Wie soll die FIU filtern?

Die Bundesländer sehen das anders: Ihrer Meinung nach soll die FIU möglichst viele, wenn nicht alle Verdachtsmeldungen an ihre Polizeibehörden weitergeben. Ein Grund: Die FIU hat keinen direkten Zugriff auf wichtige Datenbanken der Polizei. Sie kann demnach schlechter als die Polizei in den Ländern einschätzen, ob eine Verdachtsmeldung wichtig ist oder nicht. Etwa weil sie nicht weiß, ob ein Verdächtiger bereits anderswo mit dem Gesetz in Berührung kam und sie nicht das Wissen der LKAs über Drogenschmuggler, die italienische Mafia oder Immobilien-Betrüger hat.

Die Bundesregierung will den Filter – im Behördendeutsch „risikobasierter Ansatz“ – jetzt gesetzlich stärker verankern. Das Gesetz soll im August in Kraft treten.

Die Länder sind dagegen. „Dies ist mit dem Legalitätsprinzip, dem verfassungsrechtlichen Gebot der effektiven Strafverfolgung sowie den völkerrechtlichen Verpflichtungen der Bundesrepublik Deutschland schlichtweg unvereinbar“, schrieb der Bundesrat auf Anregung der Justizminister der Länder in einer Stellungnahme.

Gefährdet der Filter der FIU die Rechtsstaatlichkeit?

„Richtig ist, dass die FIU mit ihrem risikobasierten Ansatz aus Sicht der Strafverfolger, und auch aus Bremer Sicht, nicht das tut, was sie tun soll. Es gibt insofern eine Kontroverse über die Aufgabe der FIU“, sagte ein Sprecher der Bremer Senatorin für Justiz und Verfassung auf Anfrage von CORRECTIV. Die FIU solle demnach keine Vorprüfung der Verdachtsmeldungen durchführen, sondern alle strafrelevanten Meldungen weiterleiten.

Auch Kritiker wie Sebastian Fiedler, Chef des Bund Deutscher Kriminalbeamten und SPD-Bundestagskandidat sagen, dass der Filter mit der Rechtsstaatlichkeit nicht vereinbar sei: Der Staat müsse allen Hinweisen auf Straftaten nachgehen. Dieses Prinzip setze der Filter der FIU außer Kraft.

Ganz aufrichtig sind die Bundesländer im Streit um den Filter übrigens nicht. Denn im sogenannten Nicht-Finanz-Sektor – also zum Beispiel Immobilien und Glücksspiel – sind sie zuständig für die Geldwäschebekämpfung. Es ist eine Aufgabe, die sie bisher mit geringem Aufwand wahrnehmen. In der Vergangenheit haben sie schon einmal versucht, die Aufsicht ganz an den Bund loszuwerden.

Im Spannungsfeld zwischen Polizei und Geheimdienst

Jedenfalls hilft ein Blick in die Geschichte der FIU, um den Streit zu verstehen – und, dass er so leicht nicht zu lösen sein wird. Das Konzept der Financial Intelligence Unit stammt aus den USA. Diese hatten in den 1980er Jahren Mühe, die Finanzströme der Mafia in New York zu bekämpfen. Statt einer Polizeibehörde gründeten die USA 1990 auch aus diesem Grund eine neue Abteilung im Finanzministerium.

Denn die Geldströme von Terroristen und Mafiosis verfolgen zu können, müssen Staaten unkompliziert über Grenzen hinweg arbeiten. Polizeibehörden tun sich damit schwer. Geheimdienste können das, denn sie müssen keine langwierigen Rechtshilfegesuche an andere Staaten stellen. Die deutsche FIU wurde Anfang der 2000er Jahre gegründet. Sie wurde dem Bundeskriminalamt unterstellt und galt damit als Polizeibehörde.

Von dort war der Weg zu den Landeskriminalämtern und den Staatsanwaltschaften in den Bundesländern relativ kurz. Doch mit internationaler Zusammenarbeit tat sie sich als Polizeibehörde schwerer. Immer wieder soll sich zum Beispiel die französische Regierung beim damaligen Innenminister Wolfgang Schäuble beschwert haben, dass Frankreich im Kampf gegen islamistische Terroristen von Deutschland zu wenig Informationen erhalte.

Immer wieder Beschwerden der Landeskriminalämter

2017 wurde die FIU aus der Verantwortung des Innenministeriums zum Finanzministerium geschoben und  ein Teil der deutschen Zollverwaltung. Mit dem Umzug der FIU erlaubte sich die Bundesregierung bei hohem Tempo auf der Autobahn einen Reifenwechsel – und crashte spektakulär. Man könnte sagen, dass mit dem Umzug der FIU vom BKA zum Zoll in Deutschland der Kampf gegen Geldwäsche von vorne begann.

Denn zehntausende Verdachtsmitteilungen blieben erst einmal unbearbeitet liegen. Bei besonders eiligen Geldwäscheverdachtsmeldungen, sogenannten Fristfällen, hat die Justiz nur drei Tage Zeit, um eine Überweisung einzufrieren. Kommt sie zu spät, sind die Gelder fort. Die Liste der Landeskriminalämter, die sich über die Langsamkeit der FIU bei der Weiterleitung solcher Fälle bereits beschwert hat, ist lang.

Mit dem Umzug der FIU zum Zoll hatte sich die Zahl der Beamten, die sich mit Geldwäsche beschäftigen, erst einmal deutlich reduziert. Deren Wissen über den Kampf gegen Geldwäsche ging verloren, denn vom Personal der FIU wollte kaum jemand in die neue Behörde wechseln und blieb beim BKA. Zudem hat die FIU bis heute keinen Zugriff auf die wichtigsten Datenbanken der Polizei.

„Eine tickende Zeitbombe“

Der parlamentarische Untersuchungsausschuss zum Wirecard-Skandal förderte zum Beispiel zutage, dass zahlreiche Verdachtsmeldungen von Banken zu dem untergegangenen Zahlungsdienstleister die FIU längst erreicht hatten, sie diese aber nicht an die entscheidenden Stellen weiterleitete.

„Das ist eine tickende Zeitbombe, es ist ein Wunder, dass nicht noch mehr passiert ist“, sagt die Grünen-Politikerin Lisa Paus über die FIU. Paus ist eine der wenigen Fachpolitikerinnen, die sich mit Geldwäsche beschäftigen. Das Thema erreicht selten die Öffentlichkeit, weil Geldwäsche anders als Mord, Erpressung oder Raubüberfälle keine sichtbaren Spuren in Form von Leichen oder Blessuren hinterlässt. Doch Verbrechen lohnen sich nur dann, wenn Kriminelle ihre Beute auch waschen können. Experten sagen, dass ein überfälliges Mittel gegen Geldwäsche die Einführung einer Obergrenze für Bargeldzahlungen wäre – die deutsche Politik traut sich diesen unpopulären Schritt offenbar nicht zu.

Von 114.914 Verdachtsmeldungen im Jahr 2019 leitete die FIU nur 36 Prozent an andere Behörden weiter. Selbst für manche Polizeibehörden ist die FIU eine Blackbox. Auch diejenigen, die Geldwäscheverdachtsanzeigen an sie schicken – also Banken und zum Beispiel Notare oder Rechtsanwälte – erhalten keine Rückmeldung von der FIU und wissen nicht, was aus ihren Meldungen wird.

Wird die FIU aufgewertet?

Angesichts der Querelen ist es nicht ausgeschlossen, dass sich die FIU in Zukunft wieder vom Zoll verabschieden wird und die behördliche Geldwäsche-Landschaft in Deutschland noch einmal neu geordnet wird. So fordert der bayerische Innenminister Boris Herrmann laut einem Bericht des Spiegel, dass die FIU vom Zoll zurück zum BKA wandert.

Eine andere Möglichkeit ist, die FIU aus dem Zoll herauszulösen und sie zu einer eigenständigen Behörde in der Verantwortung des Bundesfinanzministeriums aufzuwerten. Das fordert auch Frank Buckenhofer, der bei der Gewerkschaft der Polizei (GdP) den Bereich Zoll vertritt. Er schlägt neben einer eigenständigen FIU zusätzlich die Schaffung einer Bundesfinanzpolizei vor. Eine solche Einrichtung gibt es zum Beispiel in Italien.

Diese wäre ein „selbständiger, administrativer Intelligence-Dienst mit deutlich verbessertem Datenzugriff“, um Zoll- und Polizeibehörden sowie Staatsanwaltschaften besser informieren zu können. „Solange aber Zoll, Polizei und Justiz nicht genügend Kapazitäten für die Finanzermittlungen haben, nützt auch die beste FIU der Welt nichts. Wir haben in Deutschland vor allem Probleme mit der Bekämpfung der Geldwäsche, weil die gesetzlichen Rahmenbedingungen, die Behördenstrukturen und die personelle Ausstattung nicht stimmen“, sagt Buckenhofer.

Die Unklarheiten über die Ausrichtung der FIU kommen zu einem schlechten Zeitpunkt.

Denn gerade jetzt richtet sich die internationale Aufmerksamkeit auf die Geldwäschebekämpfung in Deutschland. Turnusmäßig überprüft die FATF, die internationale Dachorganisation der Geldwäsche-Fahnder, wie erfolgreich Deutschland gegen Kriminelle vorgeht. Nicht wenige Beobachter gehen davon aus, dass die Bundesrepublik durch die Prüfung rasselt – so wie bei der letzten Prüfung vor zehn Jahren.

Der Weg einer Geldwäscheverdachtsanzeige in Deutschland

Banken und sogenannte Verpflichtete – zum Beispiel Notare – melden über ein Formular einen Geldwäscheverdacht an die FIU. 2019 erhielt die FIU so knapp 115.000 dieser sogenannten Geldwäscheverdachtsmeldungen. Anhand eines Filters – des sogenannten risikobasierten Ansatzes – entscheidet die FIU, welche Meldungen sie an die Landeskriminalämter in den Bundesländern oder auch das Bundeskriminalamt weiter leitet.

Die FIU weigert sich, die Funktionsweise des Filters zu erklären. Hier ist, was Recherchen von CORRECTIV ergeben haben. Nach Angaben von FIU-Chef Christof Schulte im Bundestag im Mai 2020 arbeitet die FIU bei der Auswertung mit zehn Risikoschwerpunkten. Dazu zählen etwa Immobiliengeschäfte, Glücksspiel, Clan-Kriminalität und Terrorfinanzierung.

Die FIU wertet nicht jede neue Meldung aus, sondern fügt sie einem sogenannten Informationspool zu. Eine Software wertet den Informationspool anhand einer Liste von Suchwörtern aus. Auf der Liste befinden sich zum Beispiel Personen, die auf Sanktionslisten etwa der Europäischen Union stehen.

Analysten der FIU werten dann die Meldungen aus, die dieser Filter zutage gefördert hat. Sie können dann auch frühere Verdachtsmeldungen, die zunächst unbeachtet blieben, zu einem Gesamtbild zusammenfügen. Zugriff auf wichtige Datenbanken der Polizei haben sie dabei jedoch nicht. Die FIU gibt an, seit Ende 2020 auch eine Form von künstlicher Intelligenz namens FIU Analytics einzusetzen. Nähere Angaben dazu macht sie nicht.

Banken können Verdachtsmeldungen auch als sogenannte Fristfälle markieren, die eine höhere Priorität bei der Auswertung haben und damit andere Fälle in der Bearbeitung verdrängen. Bei Fristfällen halten Banken eine verdächtige Überweisung bis zu drei Werktage fest. Hat die Polizei bis dahin keinen richterlichen Beschluss, das Geld einzufrieren, muss die Bank es freigeben. Die FIU durchsucht ihren Informationspool daher dreimal täglich nach diesen Fristfällen.

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Aktualisierung vom 10. Juni 2021: Wir haben klargestellt, dass Frank Buckenhofer neben einer eigenständigen FIU die Schaffung einer Bundesfinanzpolizei vorschlägt.