„Ende des Rechtsstaats“? Was Juristen über die Einschränkungen in der Corona-Krise denken

Am 15. April 2020 gilt in ganz Deutschland ein umfassendes Kontaktverbot. Dennoch versammeln sich gegen Nachmittag etwa 150 Menschen vor der Heidelberger Polizeidirektion. Die Demonstranten rufen: „Wir sind das Volk!“, einzelne haben Banner dabei. Polizisten, die durch Megaphone auf die Menge einreden, werden ausgebuht. Handyvideos halten die Szenerie fest, kursieren kurz darauf im Internet und werden zehntausendfach aufgerufen.

Die Menschen sehen den Rechtsstaat in Deutschland in Gefahr. Sie demonstrieren aus Solidarität mit Beate Bahner, Anwältin für Medizinrecht aus Heidelberg. Die Anwältin, die am 8. April beim Bundesverfassungsgericht mit einem Eilantrag gegen die Corona-Rechtsverordnungen klagte, die sie als „staatszersetzenden Angriff“ bezeichnete und mit der „Errichtung eines diktatorischen Polizeistaates“ verglich.

Als sie wenige Tage später in eine Psychiatrie eingewiesen wurde, behauptete sie in einer angeblichen Sprachnachricht auf Youtube, dies sei wegen ihrer Kritik an den Maßnahmen der Regierung geschehen. Für etwa 150 Menschen ist das offensichtlich Grund genug, am 15. April spontan einen Verstoß gegen das Infektionsschutzgesetz in Kauf zu nehmen und vor der Polizeidirektion zu demonstrieren.

Tatsächlich wird gegen Bahner ermittelt – weil sie auf ihrer Webseite vor Ostern öffentlich zu Demonstrationen und damit zum Widerstand gegen die Corona-Maßnahmen aufgerufen hatte. Laut Polizei und Staatsanwaltschaft hatte ihre kurzzeitige Einweisung in eine Psychiatrie damit aber nichts zu tun. Vielmehr hielten die Beamten es wegen ihres Verhaltens „für erforderlich, medizinische Hilfe einzuholen“, heißt es in einer Polizeimeldung.

Beate Bahner ist ein besonderer, aber doch kein Einzelfall. Denn mit ihrer Kritik ist sie nicht allein.

Es wurden auch andere Stimmen laut, die aktuellen Corona-Verordnungen seien verfassungswidrig: Die Gewaltenteilung werde damit „beseitigt“, schrieb beispielsweise Olaf Margraf, nach eigenen Angaben ein Rechtsanwalt, auf Facebook und rief in einem Video indirekt zum Widerstand gegen die „Notstandsgesetze“ auf (ab Minute 07:00). Die Webseite Rubikon sprach gar von einem Gesetz „aus Hitlers Küche“.

Welche Gesetze wurden in der Corona-Krise verändert?

Das Ende des Rechtsstaats – ist da etwas dran? Dazu muss man sich ansehen, was sich seit der Corona-Krise rechtlich eigentlich geändert hat.

Am 27. März hat der Bundesrat einem Gesetz zugestimmt, das den langen Titel „Gesetz zum Schutz der Bevölkerung bei einer epidemischen Lage von nationaler Tragweite“ trägt. Damit wurden einige unterschiedliche Gesetze angepasst, im Wesentlichen geht es aber um das Infektionsschutzgesetz. In diesem sind insbesondere die Paragraphen 5 und 28 interessant.

Paragraph 5 wurde komplett neu eingeführt. Darin räumt der Bundestag dem Bundesgesundheitsministerium weitreichende Befugnisse ein, um selbst Rechtsverordnungen oder Allgemeinverfügungen zu erlassen. Dafür musste der Bundestag zuvor eine „epidemische Lage von nationaler Tragweite“ feststellen. Der Bundestag selbst ist es auch, der diese Lage wieder aufheben kann.

Die Gesetzgebungskompetenz wird teilweise abgetreten

Das Gesundheitsministerium kann mit diesen sogenannten Ermächtigungen – solange der epidemische Notstand herrscht – selbst Verordungen erlassen, und zwar ausdrücklich auch „ohne Zustimmung des Bundesrates“. Davon betroffen sind vor allem Bereiche im Gesundheitswesen, aber auch Regelungen zum grenzüberschreitenden Reiseverkehr.

Wichtig ist auch ein Blick auf Absatz 1, Paragraph 28 im Infektionsschutzgesetz: Dort wurde zwar kein umfangreicher Gesetzestext, sondern nur ein Halbsatz ergänzt. Der ist allerdings besonders wichtig, weil er unterm Strich die rechtliche Grundlage für Ausgangsbeschränkungen und Kontaktsperren erst geschaffen hat.

Im ersten Teil des Absatzes steht weiterhin, dass die zuständige Behörde gegenüber Kranken oder Menschen, die andere anstecken könnten, „Schutzmaßnahmen“ ergreifen kann, um zu verhindern, dass sich eine Krankheit weiterverbreitet. Ergänzt wurde nun der Teil „[die zuständige Behörde] kann insbesondere Personen verpflichten, den Ort, an dem sie sich befinden, nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu verlassen oder von ihr bestimmte Orte oder öffentliche Orte nicht oder nur unter bestimmten Bedingungen zu betreten“.

Sind die Änderungen wegen der Corona-Krise verfassungswidrig?

Im gleichen Absatz werden vier Grundrechte genannt, die zur Durchsetzung dieses Gesetzes eingeschränkt werden dürfen: die Freiheit der Person, die Versammlungsfreiheit, die Freizügigkeit und die Unverletzlichkeit der Wohnung.

Ist das schon der Beweis für die Verfassungswidrigkeit? Kurze Antwort: Nein.

„Ein Grundrechtseingriff ist nicht, weil es ein Grundrechtseingriff ist, per se rechtswidrig“, sagt Sigrid Wienhues, Fachanwältin für Verwaltungsrecht und Vorsitzende des Ausschusses für Verwaltungsrecht der Bundesrechtsanwaltskammer (BRAK). Maßgeblich sei vielmehr, dass der Eingriff gerechtfertigt sei.

Das zu definieren, ist nicht einfach. Wichtig ist laut der Juristin, dass die Maßnahmen geeignet, erforderlich und im Ergebnis angemessen seien. Weil auch das nicht wirklich konkret ist, gibt das Infektionsschutzgesetz den Verwaltungen einen Rahmen, in dem sie handeln können. „Damit nicht jeder vorher ein verfassungsrechtliches Seminar gehört haben muss“, sagt Wienhues.

Das Infektionsschutzgesetz sei ein „klassisches Gefahrenabwehrgesetz“, erklärt sie. Für Gefahrenabwehr sei in Deutschland die Verwaltung zuständig. Das heißt: Wenn Gefahr droht, muss sie reagieren können – und das möglichst schnell. Also reagierten die Verwaltungen: Auf Landesebene wurden im März überwiegend Corona-Rechtsverordnungen (beispielsweise die aktuell gültige in Nordrhein-Westfalen) erlassen. Auf Ebene der örtlichen Verwaltungen waren es Allgemeinverfügungen (beispielsweise für die Stadt Düsseldorf).

Verwaltungen dürfen nicht übers Ziel hinausschießen

Die meisten stützen sich auf das bundesweite Infektionsschutzgesetz, das Grundrechtseingriffe laut Wienhues „ausdrücklich vorsieht“. „Krise ist immer die Stunde der Exekutive“, sagt die Juristin.

Das heiße allerdings nicht, dass man übers Ziel hinausschießen dürfe.

Max Steinbeis ist da kritischer. Seit zehn Jahren betreibt der Jurist den Verfassungsblog, den er als eine Diskursplattform über aktuelle verfassungsrechtliche Themen im In- und Ausland beschreibt. „Was heißt hier eigentlich Stunde der Exekutive?“, fragt er im Gespräch mit CORRECTIV. „Krise ist mindestens ebenso die Stunde der Legislative und Judikative.“ Steinbeis ist der Meinung, dass viele der Freiheitsbeschränkungen, die in den Ländern verfügt worden sind, „einem kritischen Blick, mit welchem Schutzzweck das gerechtfertigt sein soll, im Nachhinein nicht standgehalten haben“.

Tatsächlich mehrten sich in den vergangenen Wochen die Berichte über Rechtsverordnungen, deren Inhalt teilweise wieder gelockert werden musste: Am 15. April kippte das Bundesverfassungsgericht im Eilverfahren das Verbot mehrerer Demonstrationen in Gießen. Versammlungen dürften wegen der geltenden Corona-Verordnungen nicht pauschal verboten werden, urteilten die Richter. Zwar bezog sich das Urteil nur auf die hessische Corona-Verordnung, es hatte aber eine Signalwirkung für alle anderen Bundesländer.

Das Oberverwaltungsgericht in Greifswald kassierte kurz vor Ostern Paragraph 4a in der Verordnung von Mecklenburg-Vorpommern, die es auch Einheimischen verbot, an die Küste oder in die Region Mecklenburgische Seenplatte zu fahren. Auch im Saarland, in Berlin und Bayern mischten sich Gerichte ein.

„Jetzt ist die Zeit, genau hinzuschauen“

Sigrid Wienhues hat sich über diese Urteile gefreut, sagt sie. Das zeige, dass die Gerichte weiter funktionierten. „Unsere Gerichte verstecken sich nicht und nehmen ihre Aufgabe zur Überprüfung der Verwaltung gerade sehr wohl wahr“, sagt sie.

Im Gespräch mit CORRECTIV mahnt die Verwaltungsrechtlerin immer wieder, dass jetzt durchaus die Zeit sei, genau hinzuschauen: „Es kann sehr wohl sein, dass einzelne Verwaltungen überreagieren oder sich im Ton vergreifen.” Auch der Zeitpunkt sei entscheidend: Regelungen, die vor wenigen Wochen getroffen wurden, müssten immer wieder überprüft werden: Ist die Gefahr noch genauso groß? Gibt es neue Erkenntnisse, dass die aktuellen Maßnahmen nichts bringen? Oder gibt es mildere Mittel, die den gleichen Effekt haben (Stichwort: Maskenpflicht statt Quarantäne für alle)?

Neben der Kritik an den Verwaltungen heben auch Verfassungsexperten den Finger: Auf dem Blog von Max Steinbeis schneidet das neue Gesetz bei mehreren Verfassungsrechtlern eher schlecht ab. Der Vorwurf unter anderem: Der neue Paragraph 5 verschaffe dem Bundesgesundheitsministerium zu viele Kompetenzen. „Mit Art. 80 Abs. 1 GG ist das nicht zu vereinbaren“, schreibt etwa Christoph Möllers, Rechtswissenschaftler an der Humboldt-Universität zu Berlin. In Artikel 80 Grundgesetz ist festgelegt, dass „Inhalt, Zweck und Ausmaß“ einer erteilten Ermächtigung genau definiert werden müssen – und das leistet der neue Paragraph 5 nach Ansicht von Möllers nicht.

Auch der Wissenschaftliche Dienst des Bundestags schrieb deshalb Anfang April, es verblieben „gewichtige Bedenken“ in Bezug auf den Paragraph 5.

Experte: „Großer Gegenalarm“ momentan nicht gerechtfertigt

Trotz aller Kritik finden sich unter den Experten nur sehr wenige, der in der Novelle tatsächlich eine massive Erosion des Rechtsstaats sieht. Vereinzelt gibt es Juristinnen wie Beate Bahner, die mit eben dieser Behauptung viel Aufmerksamkeit auf sich ziehen. Sigrid Wienhues ärgert sich darüber, dass manche damit „möglicherweise zusätzlich zur Verunsicherung beitragen“.

„Wir sind auch nur ein Durchschnitt der Gesellschaft“, sagt sie und meint damit die Berufsgruppe der Juristinnen und Juristen. „Vielleicht ist der ein oder die andere von uns etwas sprechfähiger, aber er oder sie hat damit nicht automatisch recht, mit dem, was er sagt. Es ist auch nur eine von vielen möglichen Meinungen.“

Auch Max Steinbeis hält den „großen Generalalarm“ im Moment nicht für gerechtfertigt. Er sehe keine Indizien für eine große Verschwörungstheorie. Dennoch warnt er davor, dass der Sicherheitsstaat sich die Gelegenheit, Machtbefugnisse auszubauen „womöglich nicht entgehen lassen will“. Umso wichtiger sei eine kritische Öffentlichkeit, die sich traue, Fragen zu stellen.

„Leute, lasst uns politisch bleiben!“

In diesem Punkt sind sich die beiden Juristen einig: „Leute, lasst uns politisch bleiben!“, fordert Sigrid Wienhues. Dazu gehöre auch der Streit darüber, was erforderlich ist. Wenn der nicht mehr möglich sei, würde sie anfangen, sich Sorgen zu machen.

Den Eilantrag von Beate Bahner gegen die Corona-Maßnahmen hat das Bundesverfassungsgericht nach nur zwei Tagen abgelehnt. Dasselbe Gericht gewährleistete es mit einer Entscheidung zur Versammlungsfreiheit am 17. April jedoch, dass auch in Stuttgart Demonstrationen stattfinden durften.

Das Urteil ebnete den Weg dafür, dass an den Wochenenden Anfang Mai tausende Menschen auf dem Cannstatter Wasen in Stuttgart gegen die Corona-Maßnahmen demonstrieren konnten. Die Stadt hatte die erste Veranstaltung dieser Art zunächst verboten, nach der Entscheidung des Gerichts aber weitere Demonstrationen unter Auflagen zugelassen.

In Stuttgart demonstrieren Tausende für ihre Grundrechte

Bei der Demo „Querdenken“ am 9. Mai wurde einer der Demonstranten von einer Journalistin gefragt, ob er glaube, dass das Grundgesetz außer Kraft gesetzt sei (Minute 02:17). „Es gibt nichts zu glauben, sondern das ist so“, sagt er. „Die Bundesregierung hat das Grundgesetz außer Kraft gesetzt mit dem Infektionsschutzgesetz.“ Er hält dabei ein kleines Büchlein in der Hand. Es ist ein Grundgesetz – eines von vielen, die bei der Demo verteilt wurden. Das Gesetz, das es ihm ermöglichen wird, auch in der kommenden Woche wieder demonstrieren zu gehen.

Die nächste Demonstration ist bereits für den 16. Mai angemeldet.

Anmerkung 18. Mai: In einer früheren Version des Artikels stand, das Gesundheitsministerium werde mit dem Infektionsschutzgesetz dazu ermächtigt, selbst Gesetze zu erlassen. Es handelt sich aber nur um Verordnungen, nicht um Gesetze. Die Gesetzgebungskompetenz wird nicht an die Exekutive abgetreten. Wir haben das präzisiert.