Eine kleine Gruppe von Beamten und Politikern sorgte im Jahr 2013 dafür, dass Bürger und Journalisten nicht mehr ins Herz unserer Demokratie schauen dürfen: den Bundesrechnungshof und die Fraktionsfinanzen. Die Rekonstruktion eines Polit-Krimis.

Einmal im Jahr berichtet der Rechnungshof auf einer Pressekonferenz, wie die Politik Geld verschleudert. Doch die Gründe dafür bleiben geheim. Warum die Kosten bei Projekten wie dem Berliner Flughafens BER oder bei Stuttgart 21 explodieren. Wer die Anschaffung von Ausrüstung für die Bundeswehr zu verantworten hat, die dann nicht funktioniert.

Hat der Rechnungshof wirklich alles geprüft und Schuldige finden können? Oder sollten die Prüfer gar nicht so genau hinschauen? Die Öffentlichkeit jedenfalls hat keinen Zugang zu den Unterlagen, die der Rechnungshof besitzt und nur begrenzt zu den Ergebnissen. Das ist besonders brisant, wenn es um die Finanzen der Bundestagsfraktionen geht. Denn auch die prüft der Bundesrechnungshof.

Dass sich der Rechnungshof in Schweigen hüllen kann, liegt vor allem an einer Szene aus dem Jahr 2013, die bis heute fatale Auswirkungen hat. In dieser Szene bauten die Beteiligten ein wichtiges Stück unserer Demokratie ab.

Im Juni 2013, mitten in der Nacht, sitzen noch knapp 25 Abgeordnete im Bundestag. Um 00:25 Uhr ruft Bundestagsvizepräsident Eduard Oswald zur „Schlussabstimmung“ auf: „Ich bitte diejenigen, die dem Gesetzentwurf zustimmen wollen, sich zu erheben.“ Er schaut kurz in den Saal. „Das sind wieder alle Fraktionen des Hauses“, sagt er. „Der Gesetzentwurf ist somit angenommen.“ Genauer: Paragraph 96 Absatz 4 der Bundeshaushaltsordnung.

Was der Bundestag da beschlossen hat, und wie es zustande kam, hält der Jurist Friedrich Schoch für „verfassungswidrig“. Ein Sondergesetz, das Transparenz beim Rechnungshof verhindert. Bürger sollen nicht sehen, wie die Politik ihr Geld verschwendet.

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Am Hauptsitz in Bonn lagert ein Teil der Akten, die der Rechnungshof geheim halten will.

Ohne den Bundesrechnungshof gäbe es keine Kontrolle, wie die Bundesregierung und die Fraktionen ihr Geld ausgeben. Der Rechnungshof soll Bürger und Steuerzahler vor den „Eigeninteressen von Politikern“ schützen. Denn die Bonner Behörde kann prüfen, wie jeder einzelne Euro aus dem Bundeshaushalt ausgegeben wird. Allein im Jahr 2017 gab der Staat rund 330 Milliarden Euro aus.    

Uns liegen die internen Dokumente vor, die wir dank des Informationsfreiheitsgesetzes erhalten haben. Aus ihnen wird deutlich, wie es kam und wer dafür verantwortlich ist, dass Transparenzregeln für den Rechnungshof nicht gelten. Maßgeblich beteiligt war die CDU, darunter ein Mann, der mittlerweile an der Spitze des Rechnungshofes steht: Kay Scheller, Präsident des Rechnungshofes. Die Folgen dieser Handlungen sind immer noch zu spüren.

Das Urteil

2008. Der Journalist Stefan Loipfinger will wissen: was geschah mit den Geldern, die Parteistiftungen vom Entwicklungsministerium bekommen haben? Um das herauszufinden, beantragt er Dokumente vom Bundesrechnungshof, in denen die Kritik der Prüfer steht. Loipfinger beruft sich auf das Informationsfreiheitsgesetz. Doch der Rechnungshof weigert sich. Der Grund: die „nachteiligen Auswirkungen auf die externe Finanzkontrolle“.

Der Journalist will das nicht hinnehmen, verklagt den Rechnungshof, das Verfahren geht bis vor das Bundesverwaltungsgericht. Mehr als vier Jahre nach der ursprünglichen Anfrage, am 15. November 2012, steht dann fest: der Bundesrechnungshof muss die Dokumente herausgeben, weil das IFG, das Informationsfreiheitsgesetz, auch für die Kassenprüfer des Staates gilt.

Die Behörde lehnt sich auf

22. November 2012. Die Urteilsbegründung ist noch nicht da. Doch der Präsident des Bundesrechnungshofes, Dieter Engels, ist alarmiert.

Er schreibt einen Brief an den Bundestag, genauer, an den Rechnungsprüfungsausschuss, und warnt vor den Folgen des Urteils. Der Rechnungshof müsse nun seine Prüfungsergebnisse und Berichte „Journalisten und allen anderen Antragstellern zur Verfügung stellen“. Das habe erhebliche Auswirkungen auf seine Arbeit und seine Berichterstattung an das Parlament.

Eine Woche später schreibt der Chef des Rechnungshofes einen zweiten Brief: „Die Wirkungen des Urteils sind unmittelbar spürbar“. Es seien zahlreiche Anfragen eingegangen, „insbesondere von Pressevertretern“. Der Bundesrechnungshof hat Angst um seine Akten.

Welches Gesetz soll geändert werden?

Anfang März 2013. Der Ausschuss hört auf den Rechnungshof-Präsidenten Engels. Die Parlamentarierer diskutieren, wie sie der Behörde helfen können. Sie sehen zwei Möglichkeiten: entweder sie ändern das Informationsfreiheitsgesetz (IFG), oder die Bundeshaushaltsordnung. In diesem Gesetz ist festgeschrieben, wie die Bundesbehörden zu wirtschaften haben. Auch die Arbeit des Bundesrechnungshofes ist in diesem Gesetz geregelt.

Der Datenschützer

Um das Gesetz zu planen, treffen sich der Rechnungsprüfungsausschuss des Bundestages, der Bundesrechungshof, und Vertreter von drei Ministerien. Auch Peter Schaar ist dabei, der Beauftragte für Informationsfreiheit. Schaar steht einer Änderung des IFG offen. Er ist der Meinung, dass die Papiere, die der Rechnungshof für die Prüfung liest, geheim bleiben können. Gleichzeitig fordert Schaar aber, dass die Pflicht zur Veröffentlichung bestimmter Berichte gesetzlich festgeschrieben wird

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Der damalige Beauftragte für Informationsfreiheit ist zunächst beteiligt, doch dann geht die Diskussion ohne ihn weiter.

Peter Schaar von Alexander Klink unter Lizenz CC BY 3.0

Das Finanzministerium ist gegen den Vorschlag von Schaar. Im Protokoll des Treffens steht: „Das BMF äußerte Zweifel an der Notwendigkeit, ergänzend zu der Änderung des IFG eine Veröffentlichungspflicht des BRH zu regeln.“

Ein zweiter Journalist drängt

Die Pläne bleiben zunächst liegen, fast zwei Monate lang kommen keine Emails mehr in den Ministerien an. Im Mai geht es wieder los, in den Betreffzeilen der Emails steht nun häufig „EILT!“.

Der Journalist Hans-Martin Tillack vom Magazin „Stern“ vermutet heute, dass er damals die plötzliche Hektik durch eine Anfrage auslöst. Im März 2013 fragt er den Rechnungshof nach den Prüfungsergebnissen über die Finanzen der Fraktionen. Später findet Tillack heraus, dass der Rechnungshof den Fraktionen seine Anfrage vorgelegt hat. Am 22. April 2013. Das war vielleicht ein Appell an die Politiker im Bundestag: hier geht es auch um Euch, die Presse will an die Öffentlichkeit bringen, wie Ihr Euer Geld verschwendet.

Am Ende geht Tillack leer aus. „Der Bundesrechnungshof hat sich von den Fraktionen einen Maulkorb aufsetzen lassen,“ sagt der Journalist.

Die Union mobilisiert

Der CDU/CSU-Fraktion ist die Sache besonders wichtig. Am 16. Mai 2013 treffen sich vier Abgeordnete zu einem „unionsinternen Gespräch“: Norbert Barthle, Hans-Peter Uhl, Michael Luther und Stephan Mayer.

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Email vom Innenministerium, 17. Mai 2013, 10:20 Uhr

Danach ist klar, dass nicht das Informationsfreiheitsgesetz, sondern die Bundeshaushaltsordnung geändert werden soll. Also weniger Transparenz für die Bürger und weniger Aufmerksamkeit von den Bürgern.

Das Bundesinnenministerium soll den neuen Paragraphen 96 Absatz 4 formulieren. Schon um kurz nach 10 Uhr morgens, am Tag nach dem unionsinternen Treffen, hat es einen Entwurf fertig. Der soll mit dem Finanzministerium abgestimmt, und dann an die Arbeitsgemeinschaft Haushalt der CDU/CSU-Fraktion geschickt werden.

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Email vom Innenministerium, 17. Mai 2013, 14:13 Uhr

Die vier Unionspolitiker, die laut einer Email bei dem Treffen waren, haben unsere Fragen zu dem Gespräch nicht beantwortet.

Erst Strippenzieher, dann Präsident

Kay Scheller macht darauf aufmerksam, dass bei dem Entwurf der Ministerien etwas Entscheidendes fehlt. Zu der Zeit ist Scheller Direktor der CDU/CSU-Fraktion, ein enger Mitarbeiter des Fraktionsvorsitzenden Volker Kauder. In einer Email teilt Scheller am 22. Mai 2013 seine Auffassung mit, dass Bürger gar keinen Zugang haben sollten zu dem, was der Bundesrechnungshof bei den Prüfungen der Fraktionsfinanzen herausfindet. 

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Email vom Finanzministerium, 23. Mai 2013, 19:00 Uhr

Knapp ein Jahr nach seiner Email wird Scheller zum Präsidenten des Bundesrechnungshofes gewählt. Von 538 der 579 anwesenden Abgeordneten. Mitglieder der Fraktionen, deren Finanzen er vor den neugierigen Augen der Öffentlichkeit schützen wollte.

Aber nun, 2013, bevor die Regelung beschlossen ist, kommt das Innenministerium seiner Bitte nicht nach. Es sei „nicht erforderlich“, die Fraktionsfinanzen im Gesetz extra zu erwähnen, schreibt eine Sachbearbeiterin an ihre Kollegin. Neben der kommenden Änderung der Haushaltsordnung gebe es noch genügend andere Möglichkeiten, die Papiere geheim zu halten.

Zu diesem Zeitpunkt steht fest: Die Öffentlichkeit soll keinen Zugang zu den Dokumenten des Bundesrechnungshofes haben. Insbesondere nicht zu denen der Fraktionen.

Er muss gar nichts

Da es schnell gehen soll, wird die Regelung an ein anderes Gesetz angehängt, das Finanzausgleichsgesetz. Ein Gesetz, das gar nichts mit dem Informationszugang zu tun hat. Das ist einer der Gründe, warum Friedrich Schoch, Professor an der Universität Freiburg, den neuen Paragraphen in der Bundeshaushaltsordnung für verfassungswidrig hält. Eigentlich dürfen Gesetze nur gemeinsam beschlossen werden, wenn sie auch einen Zusammenhang haben. Es ist ungefähr das, was die Republikaner gerade in den USA gemacht haben: sie hatten keine Mehrheit, die Gesundheitspolitik von Barack Obama rückgängig zu machen, also haben sie Obamacare über ihr Steuerpaket beschnitten.

Kurz vor der Abstimmung kommt der Entwurf zum Justizministerium. Es gibt seinen juristischen Segen, dann muss nur noch die Gesellschaft für deutsche Sprache im Bundestag an den Text. Heraus kommt Folgendes:

„Der Bundesrechnungshof kann Dritten durch Auskunft, Akteneinsicht oder in sonstiger Weise Zugang zu dem Prüfungsergebnis gewähren, wenn dieses abschließend festgestellt wurde. ...“

Das entscheidende Wort, das den Transparenzgedanken des Informationsfreiheitsgesetzes aushöhlt, ist „kann“. Denn das heißt: der Bundesrechnungshof kann Zugang gewähren, er muss aber nicht. Transparenz also nur, wenn den Prüfern der Sinn danach steht.

Schaar distanziert sich

Ein paar Tage vor der Abstimmung soll der Beauftragte für Informationsfreiheit Peter Schaar dem Bundestagsausschuss eine erneute Einschätzung geben. Sein Fazit: er könne die Regelung nicht „mittragen“. Vor allem, weil das „kann“ dem Prinzip der Informationsfreiheit widerspreche – indem es der Behörde erlaubt, selbst zu entscheiden, was öffentlich sein soll und was nicht.

Die Nachtsitzung

Passend zu den von der Öffentlichkeit unbemerkten Verhandlungen soll schließlich  nachts, um 00:25 Uhr am gerade angebrochenen 14. Juni 2013, über Paragraph 96 Absatz 4 der Bundeshaushaltsordnung abgestimmt werden. In den schriftlichen Beiträgen der Fraktionsvertreter von SPD und FDP klingt es, als gebe es grundsätzliche Veröffentlichungspflichten. Das ist aber nicht so. Grünen-Abgeordnete Priska Hinz schreibt: Es müsse klar sein, dass der Bundesrechnungshof seinen „Ermessensspielraum“ nicht missbrauchen dürfe. Allerdings habe sie „großes Vertrauen in das Urteilsvermögen des Bundesrechnungshofes“. Die Fraktion der Linken trägt nichts zum Thema bei.

Alle Fraktionen stimmen für das Gesetz, davon gibt es ein Video.

Die Veröffentlichungen, mit denen die Redner der Grünen, der SPD und FDP das Gesetz rechtfertigen wollen, finden kaum statt. Im vergangenen Jahr hat der Rechnungshof gerade mal acht Prüfungsmitteilungen, neun Berichte und drei Sonderberichte im Internet veröffentlicht, dazu kommen rund 100 Bemerkungen aus dem Jahresbericht 2016. Angeblich machen die 1.200 Prüfer des Rechnungshofes 900 Prüfungen im Jahr – die genaue Anzahl will er nicht nennen.

Im Juni 2014 wird ein neuer Rechnungshofpräsident gewählt. Dieter Engels, SPD, tritt nach seiner 12-jährigen Amtszeit ab. Kay Scheller von der CDU wird der neue Präsident. Gesine Lötzsch von den Linken, Vorsitzende des Haushaltsausschusses meint damals: „Scheller kommt aus dem Herzen der Unionsfraktion. Das ist eine sehr, sehr parteipolitische Berufung“.

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Rechnungshofpräsident Kay Scheller setzte sich dafür ein, dass die Prüfungen der Fraktions-Finanzen geheim bleiben.

Bundesrechnungshof

Mit der nächtlichen Abstimmung im Juni 2013 hat der Rechnungshof eine Sonderstellung bekommen. Für die meisten seiner Informationen gilt das Informationsfreiheitsgesetz nicht mehr: seine Arbeit ist damit einer Überprüfung durch die Presse und die Öffentlichkeit entzogen.

Es sind die Bundestagsfraktionen der Parteien, die sich vor den Bundesrechnungshof gestellt haben. Doch dabei haben sie wohl vor allem an sich selber gedacht: denn in der Vergangenheit haben die Prüfer mehrere Male die Fraktionen gerügt. Zum Beispiel, weil sie staatliche Mittel für Parteiwerbung eingesetzt haben. Das Vorgehen der Abgeordneten passt ins Bild: bei vielen internationalen Anti-Korruptions-Richtlinien zählt Deutschland in Europa zu den Schlusslichtern.

„Es ist skandalös, dass dem Informationsbedürfnis der Bürger nicht nachgekommen wird,“ sagt der Verwaltungswissenschaftler Wolfgang Seibel von der Universität Konstanz. Die jetzige Regelung verstoße gegen die demokratischen Grundsätze.

Das Gesetz in der Praxis

Und die Regelung hat Auswirkungen in der Praxis. Derzeit gibt es laut Bundesrechnungshof drei Gerichtsverfahren, in denen über abgelehnte Auskunftsgesuche entschieden wird. So hat der Rechnungshof den Antrag einer Zeitung auf Einsicht in die Prüfberichte über die Fraktionsfinanzen abgelehnt. CORRECTIV hat lediglich nach der Anzahl und den Titeln der Prüfberichte in den Jahren 2013 und 2014 bei vier Bundesministerien gefragt. Selbst diese Auskunft verweigerte der Bundesrechnungshof. Im dritten Fall fragte ein Bürger nach Berichten über das Bauprojekt Stuttgart 21.

Der Bundesrechnungshof lehnte ein Interview ab. Sprecher Martin Winter sagt, sie wollten erst die Gerichtsentscheidungen abwarten.

CORRECTIV beruft sich bei seiner Klage nicht auf das Informationsfreiheitsgesetz, sondern auf die Pressefreiheit nach Artikel 5 Grundgesetz. Der Rechnungshof führt dagegen Paragraph 96 Absatz 4 der Bundeshaushaltsordnung ins Feld. Das Oberverwaltungsgericht muss nun entscheiden, ob die Bundeshaushaltsordnung mehr Gewicht hat als die Verfassung.

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