Nato-Osterweiterung: Was Russland und der Westen vereinbarten – und was nicht

Ein gebrochenes Versprechen des Westens? Die Nato-Osterweiterung hätte nie stattfinden dürfen, rechtfertigte Putin seinen Angriff auf die Ukraine. Doch so eindeutig ist die historische Sachlage nicht – ein Erklärstück.

12. Dezember 2022

Nato-Osterweiterung: Was Russland und der Westen vereinbarten – und was nicht

Ein gebrochenes Versprechen des Westens? Die Nato-Osterweiterung hätte nie stattfinden dürfen, rechtfertigte Putin seinen Angriff auf die Ukraine. Doch so eindeutig ist die historische Sachlage nicht – ein Erklärstück.

12. Dezember 2022

Nato-Osterweiterung. Seit 35 Jahren geistert dieses Wort durch die Osteuropapolitik. Russische Politiker benutzen es gern in Zusammenhang mit einem angeblichen Wortbruch des Westens – auch Putin. Er rechtfertigt damit auch seinen Krieg gegen die Ukraine. Angeblich habe sich die Nato nie nach Osten ausweiten dürfen. Aber stimmt das?

„Es ist ganz klar, es gibt nichts im Völkerrecht, was die Aggression Russlands rechtfertigen würde“, erklärt Paulina Starski, Professorin für Verfassungs- und Völkerrecht an der Universität Freiburg. Putin habe für seinen Einmarsch in die Ukraine die „Sprache des Völkerrechts missbraucht“, sagt Anne Peters, Direktorin am Max-Planck-Institut für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht.

Dennoch führt der Kreml immer wieder Scheingründe für den Einmarsch in die Ukraine an. Einer der prominentesten: Russland habe sich gegen die Osterweiterung der Nato verteidigen müssen. In seiner Ansprache ans Volk am Abend vor Kriegsbeginn im Februar 2022 sagte Putin, die Nato müsse sich in Europa auf den Stand von 1997 zurückziehen. Ein möglicher Nato-Beitritt der Ukraine sei „eine direkte Bedrohung für die Sicherheit Russlands“. Der Westen breche das Versprechen, die Nato nicht nach Osten zu erweitern, behauptete Putin schon 2007 auf der Münchener Sicherheitskonferenz.

Auch in Sozialen Netzwerken findet diese Sichtweise Unterstützung. Beim ehemaligen FPÖ-Politiker Heinz-Christian Strache klang das wenige Tage vor Kriegsbeginn auf Facebook so: „Seit dem Zusammenbruch der Sowjetunion gibt es eine Nato-Osterweiterung, Stück für Stück in Richtung der Grenzen Russlands. Obwohl damals – vor allem auch im Rahmen der deutschen Wiedervereinigung – zugesagt wurde, dies von Seiten der Nato zu unterlassen.“ Markus Haintz, Anwalt aus dem Coronaleugner-Netzwerk, schrieb am 24. Februar, dem ersten Tag des russischen Angriffskriegs, auf Twitter: „Die Nato hat an der russischen Grenze nichts zu suchen und war, ist, und wird wohl auch noch für lange Zeit ein Kriegsbündnis sein, wenn wir das nicht stoppen.“ Bis heute stellen auch pro-russische Telegram-Kanäle, die Desinformation und Propaganda streuen, die Nato-Osterweiterung als legitimen Kriegsgrund dar.

CORRECTIV.Faktencheck

CORRECTIV.Faktencheck ist eine eigenständige Redaktion des gemeinnützigen Recherchezentrums CORRECTIV. Wir setzen uns ein gegen Desinformation im Netz und klären Menschen auf, wie sie sich selbst vor Falschmeldungen schützen können. Wir sind Teil eines internationalen Netzwerks von Faktenprüfern, dem IFCN des US-amerikanischen Poynter Instituts.

Die Behauptung um die angeblich unrechtmäßige Ausdehnung der Nato Richtung Osteuropa wird schon seit Jahrzehnten wiederholt. Ein zentrales Motiv darin lautet, der Westen habe Russland immer wieder zugesichert, es werde keine Osterweiterung der Nato geben. Nicht nur Putin, sondern auch seine Amtsvorgänger behaupteten das bereits. Klar ist aber: Einen völkerrechtlich verbindlichen Vertrag, der eine solche Abmachung enthält, gibt es nicht. Im Gegenteil: Russland hat sich durch mehrere Verträge dazu verpflichtet, die staatliche Souveränität anderer Länder zu akzeptieren, insbesondere die der Ukraine. 

Wir beantworten die wichtigsten Fragen rund um das Narrativ des angeblich gebrochenen Versprechens des Westens, zeigen, welche Personen dabei eine Rolle spielten und was heute in der historischen Forschung über verschiedene Treffen zwischen Ministern und Präsidenten bekannt ist. Wir haben dafür Akten, Beschlüsse und Verträge gelesen und mit Historikern, Politikwissenschaftlern und Russland-Experten gesprochen. 

Die Kurzfassung: Gesagt wurde viel, vereinbart nur wenig.

Die wichtigsten Fragen und Antworten rund um den Streit um die Nato-Osterweiterung

Was ist die Nato?

Nato ist die Abkürzung für „North Atlantic Treaty Organization“ und wird im Deutschen oft als Nordatlantikpakt übersetzt. Die Nato ist ein 1949 von den USA, Kanada und zehn europäischen Staaten gegründetes Verteidigungsbündnis. Sein Ziel ist, gemeinsam die Souveränität der Mitgliedstaaten zu schützen und militärische und politische Sicherheit und Stabilität im Nordatlantik und Europa zu garantieren. Die Grundlage dafür bildet der Nordatlantikvertrag. 

Nach der Gründung kamen bis 1982 vier weitere europäische Staaten hinzu, darunter 1955 die Bundesrepublik Deutschland. Danach folgten ab 1999 in fünf Erweiterungsrunden Länder Mittel- und Osteuropas. Um den Beitritt eben jener Länder dreht sich der Streit um die Nato-Osterweiterung. Aktuell sind 30 Länder Mitglied der Nato. Als Gegenbündnis wurde 1955 der Warschauer Pakt gegründet.

Was war der Warschauer Pakt?

Der Warschauer Pakt ist das Gegenstück zur Nato: Das Militärbündnis wurde 1955 zwischen kommunistischen Ländern des Ostblocks geschlossen, konkret zwischen der Sowjetunion, Albanien, Bulgarien, der DDR, Polen, Rumänien, der Tschechoslowakei und Ungarn. Im Sommer 1991 wurde der Warschauer Pakt aufgelöst.

Hat sich die Nato seit Ende des Kalten Kriegs nach Osten erweitert?

Ja. Die erste Erweiterungsrunde fand 1999 statt. Es wurden mit Polen, Tschechien und Ungarn drei ehemalige Mitglieder des 1991 aufgelösten Warschauer Pakts aufgenommen. Bei der nächsten Erweiterung im Jahr 2004 folgten gleich sieben osteuropäische Staaten, von denen mehrere ehemalige Sowjetrepubliken sind oder die im Warschauer Pakt waren: Bulgarien, Estland, Lettland, Litauen, Rumänien, die Slowakei und Slowenien. Beim Nato-Gipfel 2008 hatte die Nato auf Drängen des damaligen US-Präsidenten George W. Bush auch Georgien und der Ukraine eine Mitgliedschaft in Aussicht gestellt; der Kreml sprach daraufhin von einem „schweren strategischen Fehler“ der Nato. Zum Beitritt gekommen ist es bisher nicht, unter anderem, weil sich Bundeskanzlerin Angela Merkel damals gegen eine Mitgliedschaft der zwei Länder aussprach

2009 folgten Albanien, das den Warschauer Pakt Ende der 1960er Jahre verlassen hatte, und Kroatien, das nie Mitglied gewesen war. 2017 folgten Montenegro und 2020 Nordmazedonien, die jedoch ebenfalls keine ehemaligen Sowjetrepubliken und nicht im Warschauer Pakt waren.

1999
Polen, Tschechien und Ungarn

2004
Bulgarien, Estland, Lettland, Litauen, Rumänien, Slowakei und Slowenien

2009
Albanien, Kroatien

2017
Montenegro

2020
Nordmazedonien

Weshalb hat Russland nie darauf bestanden, dass das Nato-Erweiterungsverbot schriftlich festgehalten wird?

In einem Fachartikel des Russland-Experten Christian Nünlist heißt es dazu, dass Jelzins Berater Sergei Karaganov 1995 meinte: „Wir haben nie schriftliche Garantien verlangt, weil das in der euphorischen Zeit damals unanständig gewesen wäre – wie zwei Freundinnen, die sich schriftliche Versprechen geben, nie den Ehemann der anderen zu verführen.“

Politikwissenschaftlerin Kristina Spohr ordnet den Sachverhalt anders als Jelzins Berater ein: Daran, dass das Expansionsverbot nie aufgeschrieben oder vertraglich festgehalten worden sei, sehe man, dass diese Priorität in den 90er Jahren noch gar nicht vorhanden war, sondern erst viel später relevant geworden sei. Sie sieht Putin als Verbreiter des Narrativs der verbotenen Osterweiterung: „Putin sah den Abzug der sowjetischen Truppen aus der DDR als geostrategische Katastrophe.“ Auch habe er die Perestroika nicht mitbekommen, weil er zu der Zeit als Repräsentant der Sowjetunion in der DDR war. „Er sah also nur, wie er beziehungsweise der Kreml alles verliert. Danach legte er sich sein Geschichtsnarrativ so zurecht, wie es ihm passte.“ Außenpolitische Aspekte seien laut Spohr erst später in seine Politik eingeflossen, vor allem während seiner zweiten langen Amtszeit ab dem Jahr 2012, nachdem er seines Verständnisses nach die Ordnung im Land durch Autorität wiederhergestellt hatte. 

Spohrs Einschätzung nach wurde die Tatsache, dass die Ex-Sowjetrepubliken nie explizit von einer Nato-Erweiterung ausgeschlossen wurden, erst im Nachhinein als eine implizite Zusage des Westens interpretiert, die Nato nicht nach Osten zu erweitern.

Weshalb spielt Putin die Karte der Osterweiterung erst jetzt?

Putin brachte die Debatte um das angeblich gebrochene Versprechen nicht erst mit dem Angriff auf die Ukraine auf, sondern kritisiert die Erweiterung schon seit 15 Jahren. Im Februar 2007 etwa sagte er auf der Münchener Sicherheitskonferenz: „Was ist aus jenen Versicherungen geworden, die uns die westlichen Partner nach dem Zerfall des Warschauer Vertrages gegeben haben? Wo sind jetzt diese Erklärungen? An sie erinnert man sich nicht einmal mehr.“ 

Diese Aussage markiert das, was der Historiker Ignaz Lozo als den Beginn der „Wortbrüchigkeitslegende“ bezeichnet: Die Stimmung sei spätestens 2008 gekippt, als Präsident Georg W. Bush der Ukraine und Georgien brachial eine Beitrittsperspektive eröffnet habe – gegen den Willen Frankreichs und Deutschlands. Ab dann habe Russland mit der Wortbrüchigkeitslegende gegenüber dem Westen begonnen, „2014 dann massiv bei der Annexion der Krim“, erklärte Lozo Anfang 2022 in einem Interview mit der Welt.

Den Samen der Wortbrüchigkeitslegende säte aber nicht Putin, sondern Boris Jelzin. In einem Brief an Bill Clinton hatte er 1993 behauptet, der „Geist des Zwei-plus-Vier-Vertrags“ verbiete eine Expansion der Nato nach Osten. Der Geist des Vertrags „schließe die Möglichkeit einer Ausweitung der Nato-Zone nach Osten aus.“ Später haben, so erklärt der Russland-Experte Christian Nünlist in einem Fachartikel, auch andere diese Behauptung bestärkt. So habe Jelzins Berater Sergei Karaganov 1995 behauptet, dass der Westen 1990 „ziemlich deutlich gemacht“ habe, dass die Wiedervereinigung nicht zu einer Expansion der Nato führen werde. Und im Sommer 1997 habe sich der russische Außenminister Jevgenij Primakov beklagt, dass es eine Osterweiterung gebe, obwohl 1990 und 1991 „Zusagen von namhaften Regierungschefs der Nato gemacht“ worden seien.

Chronologie zur Debatte um die Nato-Osterweiterung

Wer war an welchen Gesprächen und Verhandlungen beteiligt?

Michail Gorbatschow

(*1931 † 2022) war von März 1985 bis August 1991 Generalsekretär der Kommunistischen Partei der Sowjetunion und bis Ende 1991 der letzte Staatspräsident der Sowjetunion.

Gorbatschow

Er verhandelte im September 1990 den Zwei-plus-Vier-Vertrag mit, der die Wiedervereinigung Deutschlands ermöglichte. Im April 2009 behauptete er gegenüber der Bild, im Rahmen der Verhandlungen habe es Zusicherungen gegeben, die Nato werde sich nicht nach Osten erweitern. 2014 widerrief er diese Aussage gegenüber dem ZDF, es sei ein Mythos, dass Russland bei der Frage der Nato-Osterweiterung vom Westen betrogen worden sei; sie habe sich gar nicht gestellt, weil der Warschauer Pakt zu dem Zeitpunkt noch existierte.
Forschung der US-Historikerin Mary Elise Sarotte zeigt jedoch, dass Gorbatschow im Mai 1990 in seinen eigenen Unterlagen notierte: „Ich habe Baker [US-Außenminister, Anm. d. Red.] gesagt, dass uns bewusst sei, dass er der Absicht einiger Vertreter osteuropäischer Staaten, den Warschauer Pakt zu verlassen und später der Nato beizutreten, positiv gegenüberstehe“.

Eduard Schewardnadse

(*Januar 1928 † Juli 2014) war von 1985 bis 1990 und für kurze Zeit 1991 Außenminister der Sowjetunion.

Schewardnadse

Er unterzeichnete neben den Außenministern der Bundesrepublik Deutschland, der DDR, Frankreichs, Großbritanniens und der USA den Zwei-plus-Vier-Vertrag. Im November 2009 behauptete er gegenüber dem Spiegel, der Zerfall des Warschauer Paktes sei damals nicht absehbar gewesen und die Osterweiterung der Nato habe nicht zur Diskussion gestanden. Auch innerhalb der Kommunistischen Partei habe man 1990 nie über die Osterweiterung der Nato gesprochen.

Boris Jelzin

*Februar 1931  April 2007) war von Juni 1991 bis Dezember 1999 der erste direkt gewählte Präsident Russlands. 

jelzin

Am 15. September 1993 schrieb er in einem Brief an US-Präsident Bill Clinton, der „Geist des Zwei-plus-Vier-Vertrages“ schließe eine Erweiterung der Nato Richtung Osten aus. Langfristig sei es denkbar, dass Russland der Nato beitrete. Daraufhin sagte US-Außenminister Warren Christopher gegenüber Jelzin bei einem Treffen am 22. Oktober 1993 in Moskau, der Brief sei genau zur richtigen Zeit gekommen und es könne keine Empfehlung geben, Russland bei den zukünftigen Sicherheitsaspekten Europas und dem Nato-Programm „Partnerschaft für den Frieden“ unberücksichtigt zu lassen. Es gebe keine Bemühungen, irgendjemanden auszuschließen. Es solle keine Mitglied-, sondern Partnerschaften geben, bei denen alle osteuropäischen Länder und Länder der ehemaligen Sowjetunion den gleichen Status hätten. Das geht aus offiziellen Dokumenten der US-Regierung hervor. 
Beim Washington Summit am 28. September 1994 teilte Clinton Jelzin mit, es werde eine Nato-Erweiterung geben, auch wenn es dafür noch keinen „Zeitplan“ gebe, wie ein offizielles Protokoll zeigt. Diese sei jedoch nicht „anti-russisch“. Jelzin reagiert darauf mit den Worten: „Wenn Sie auf der Pressekonferenz danach gefragt werden, schlage ich vor, dass Sie einfach sagen, dass die USA zwar für die Erweiterung der Nato sind, dieser Prozess aber graduell und langwierig sein wird. Wenn Sie gefragt werden, ob Sie Russland aus der Nato ausschließen würden, sollte Ihre Antwort ‚nein‘ lauten. Das ist alles.“ 
Am 9. August 1999 empfiehlt Jelzin Wladimir Putin, den damaligen Leiter des Geheimdienstes, als Ministerpräsidenten Russlands und als seinen Nachfolger im Präsidentenamt.

Wladimir Putin

(*7. Oktober 1952) war Ministerpräsident Russlands (von 1999 bis 2000 und von 2008 bis 2012) und ist aktuell Präsident des Landes (von 1999 bis 2008 und 2012 bis heute).

putin

Auf der Münchener Sicherheitskonferenz im Jahr 2007 erhob Putin den Vorwurf, die Nato und ihre Erweiterung nach Osten diene nicht der Sicherheit Europas, sondern provoziere Russland. Der Westen habe Russland zudem zugesichert, die Nato nicht zu erweitern. Der ehemalige Nato-Generalsekretär Manfred Wörner habe am 17. Mai 1990 gesagt: „Schon die Tatsache, dass wir bereit sind, die Nato-Streitkräfte nicht hinter den Grenzen der BRD zu stationieren, gibt der Sowjetunion feste Sicherheitsgarantien.“ In seiner Rede vor dem Bremer Tabak-Collegium (einer Gesprächsrunde von Kaufleuten) gab Wörner keine festen Zusagen oder Versprechen dafür ab, dass die Nato sich nicht ausdehnen würde. In einem Sachstandsbericht der Bundesregierung von 2016 dazu heißt es, Wörner habe weder in dieser Rede noch zu einem anderen Zeitpunkt erklärt, dass es keine Nato-Osterweiterung geben werde. 
In einem Arbeitspapier der Bundesakademie für Sicherheitspolitik (ressortübergreifende Weiterbildungsstätte der Bundesrepublik Deutschland auf dem Gebiet der Sicherheitspolitik) von 2018 heißt es, Putin habe in seiner Darstellung 2007 Wörners Rede, die vor dem Zerfall des Warschauer Pakts gehalten wurde, mit der Zeit danach, ab Juli 1991, fälschlicherweise in einen Topf geworfen. Es werde deutlich, dass sich Wörner damals mit „jenseits des Gebiets der Bundesrepublik“ auf Ostdeutschland bezog und nicht auf die Mitgliedsstaaten des damals noch existierenden Warschauer Pakts. 
In seiner Rede an die Nation am 21. Februar 2022, drei Tage vor dem Überfall auf die Ukraine, sagte Putin, im Rahmen der Wiedervereinigung Deutschlands habe es Zusagen der USA gegenüber der Sowjetunion gegeben, die Nato „nicht einen Zentimeter nach Osten“ auszudehnen. Der damalige US-amerikanische Außenminister James Baker, der an den Verhandlungen zum Zwei-plus-Vier-Vertrag beteiligt war, äußerte sich am 2. Februar 1990 tatsächlich so. Er nahm seine Aussage auf Druck von Präsident George H. W. Bush jedoch wenige Tage später wieder zurück. In den Zwei-plus-Vier-Vertrag ging sie nicht ein und war völkerrechtlich nie bindend.

James Baker​

(*28. April 1930) war von 1989 bis 1992 US-Außenminister.

baker

Eine seiner Aussagen, die Nato werde sich keinen Zoll ostwärts erweitern, wird von pro-russischer Seite immer wieder herangezogen, um zu belegen, der Westen habe Russland im Rahmen der Verhandlungen über den Zwei-plus-Vier-Vertrag zugesichert, es werde keine Nato-Osterweiterung geben. 
Laut der Historikerin Mary Elise Sarotte sagte er im Rahmen der Sondierungsgespräche, noch vor dem offiziellen Beginn der Vertragsverhandlungen: „Wie wäre das, Sie [Michail Gorbatschow] verzichten auf ihren Teil Deutschlands und wir, der Westen, stimmen zu, dass die Nato sich nicht einen Zoll ostwärts erweitern wird.“ 
Die letzte Entscheidungsgewalt über die US-Außenpolitik hatte jedoch US-Präsident George H. W. Bush. Dieser trieb innerhalb der US-Administration die Idee der Nato-Expansion voran, äußerte sich jedoch öffentlich teils gegenläufig.

George H. W. Bush

(*Juni 1924  November 2018) war von 1989 bis 1993 Präsident der USA.

bush

Er nahm an den Verhandlungen zum Zwei-plus-Vier-Vertrag teil und hatte die außenpolitische Entscheidungsgewalt. Obwohl er sich öffentlich teils positiv zur Einbindung der Sowjetunion äußerte, zeigt die historische Forschung, dass er innerhalb der US-Administration ein starker Verfechter der Nato-Osterweiterung war und diese auch gegen Russland vorantrieb.

Warren Christopher

(*Oktober 1925  März 2011) war von 1993 bis 1997 US-Außenminister.

Warren-Christopher

Bei einem Gespräch zwischen ihm und dem russischen Präsidenten Boris Jelzin gewann dieser den Eindruck, die USA würden Russland in den Erweiterungsprozess der Nato (Partnerschaft für den Frieden) einbeziehen wollen. Das zeigt ein von der US-Regierung freigegebenes Dokument, in dem das Gespräch teils protokolliert, teils zusammengefasst wurde.

Helmut Kohl

(*April 1930  Juni 2017) war von 1982 bis 1998 Kanzler der Bundesrepublik Deutschland.

kohl

Als „Kanzler der Einheit“ war er an den Verhandlungen zum Zwei-plus-Vier-Vertrag beteiligt, dessen Unterzeichnung die Wiedervereinigung Deutschlands besiegelte. Im Rahmen der Verhandlungen bot Kohl Gorbatschow ein Geldpaket aus Krediten, Wirtschaftshilfen und finanzieller Unterstützung für den Abzug der Roten Armee in Höhe von 20 Milliarden DM an.

Hans-Dietrich Genscher

(*März 1927  März 2016) war von 1974 bis 1992 Außenminister der Bundesrepublik Deutschland.

genscher

Er setzte sich für eine Entspannung der Beziehungen zur Sowjetunion ein und erlangte in der Debatte um das angeblich gebrochene Versprechen Bekanntheit durch die sogenannte „Tutzinger Formel“:. Am 31. Januar 1990 forderte er vor der Evangelischen Akademie in Tutzing, die Nato möge eindeutig erklären, „was immer im Warschauer Pakt geschieht, eine Ausdehnung des Nato-Territoriums nach Osten, das heißt, näher an die Grenzen der Sowjetunion heran“, werde es nicht geben. Diese Aussage wiederholte er gegenüber dem russischen Außenminister Eduard Schewardnadse.
Am 2. Februar sagte er bei einem öffentlichen Auftritt mit US-Außenminister James Baker: „Wir waren uns einig, dass nicht die Absicht besteht, das Nato-Verteidigungsgebiet nach Osten auszudehnen. Das gilt übrigens nicht nur in Bezug auf die DDR, die wir da nicht einverleiben wollen, sondern das gilt ganz generell.“ Genscher hatte jedoch weder das Mandat, für die gesamte Nato zu sprechen, noch die finale Richtlinienkompetenz über die deutsche Außenpolitik. Bundeskanzler Helmut Kohl verfolgte stattdessen gemeinsam mit dem US-Präsidenten George H. W. Bush die Strategie, die Nato-Osterweiterung nicht durch den Zwei-plus-Vier-Vertrag auszuschließen.

Welche mündlichen Zusagen wurden im Zusammenhang mit der Nato-Osterweiterung gemacht?

Hans-Dietrich Genscher und James Baker waren 1990 die Außenminister von Deutschland und den USA und handelten den Zwei-plus-Vier-Vertrag mit aus. Genscher sagte im Februar 1990 vor laufenden Kameras, noch vor den Vertragsverhandlungen:

 „Wir [Genscher und Baker, Anm. d. Red.] waren uns einig, dass nicht die Absicht besteht, das Nato-Verteidigungsgebiet nach Osten auszudehnen. Das gilt übrigens nicht nur für das Gebiet der DDR, die wir da nicht einverleiben wollen, sondern das gilt ganz generell.“ 

Es kam jedoch anders: Neun Jahre nach Genschers Aussage folgte die erste Osterweiterung auf Gebiete des ehemaligen Warschauer Pakts: Tschechien, Polen und Ungarn wurden 1999 Nato-Mitglieder. Weitere folgten.

US-Außenminister James Baker (links) und der deutsche Außenminister Hans-Dietrich Genscher (rechts) im Februar 1990 (Quelle: Youtube / ZDF)

Völkerrechtlerin Paulina Starski meint dazu: „Ein deutscher Außenminister Genscher kann nicht verbindlich für die Nato eine einseitige Erklärung abgeben.“ Auch Rolf Nikel, Vizepräsident der Deutschen Gesellschaft für Auswärtige Politik, sagte in einem ZDF-Beitrag im Februar 2022 dazu: Der Sowjetunion sei klar gewesen, dass der deutsche Außenminister damit weder für die gesamte deutsche Bundesregierung, noch für die Nato als Ganzes habe sprechen können. Insofern habe Putin Unrecht, wenn er sagt, dass der Westen Russland „belogen und betrogen“ habe. 

Im selben Beitrag räumt jedoch der Linken-Politiker Gregor Gysi ein, dass Genschers Äußerung durchaus als Zusage hätte verstanden werden können, da Deutschland mit einem Veto jede Nato-Erweiterung hätte verhindern können. Fest steht aber: Dieser Vorschlag Genschers wurde nie vertraglich festgehalten.

Auf der Münchener Sicherheitskonferenz im Februar 2007 nennt Putin außerdem eine Aussage des ehemaligen Nato-Generalsekretärs Manfred Wörner als Beleg für die angeblichen Versprechen:

„Ich erlaube mir, vor diesem Auditorium daran zu erinnern, was gesagt wurde. Ich möchte ein Zitat von einem Auftritt des Generalsekretärs der Nato, Herrn Wörner, am 17. Mai 1990 in Brüssel bringen. Damals sagte er: ‚Schon der Fakt, dass wir bereit sind, die Nato-Streitkräfte nicht hinter den Grenzen der BRD zu stationieren, gibt der Sowjetunion feste Sicherheitsgarantien.‘ Wo sind diese Garantien?“ 

Putin wirft hier jedoch verschiedene Dinge durcheinander und lässt einen Nachsatz Wörners aus, wie es in einem Arbeitspapier der Bundesakademie für Sicherheitspolitik aus dem Jahr 2018 heißt. Demnach habe Wörner versichert, dass Nato-Truppen nicht „jenseits des Gebiets der Bundesrepublik“ stationiert würden. Dabei sei klar, dass es um den östlichen Teil Deutschlands ging, nicht um ehemalige Mitglieder des noch existierenden Warschauer Pakts. Unterstrichen wird das durch den von Putin unterschlagenen Nachsatz Wörners: 

„Ausländische Streitkräfte und Atomwaffen oder deren Träger werden in diesem Teil Deutschlands weder stationiert noch dorthin verlegt.“

Was haben Kohl und Baker Gorbatschow 1990 versprochen?

US-Außenminister Baker hatte Gorbatschow am 9. und 10. Februar 1990 in Moskau besucht – also wenige Tage nach Genschers Tutzing-Äußerung. Auf Deutsch übersetzte Gesprächsprotokolle der damaligen Verhandlungen wurden 2011 im Oldenbourg Verlag veröffentlicht. Daraus ist ersichtlich, dass Baker zu Gorbatschow sagte, dass er verstehe, dass es nicht nur für die Sowjetunion, sondern auch für die anderen europäischen Länder wichtig sei, dass

„die militärische Präsenz der Nato in östlicher Richtung um keinen einzigen Zoll ausgedehnt wird“. 

Später im Gespräch fragt Baker Gorbatschow, ob er ein vereinigtes Deutschland außerhalb der Nato und ohne US-Streitkräfte vorziehen würde, oder ein vereinigtes Deutschland, das seine Verbindungen zur Nato aufrechterhält, „aber unter der Garantie, dass die Jurisdiktion oder die Streitkräfte der Nato sich nicht über die derzeitige Linie nach Osten ausbreiten“. Gorbatschow antwortet darauf, dass man alle Optionen erörtern werde. Aber: 

„Selbstverständlich ist es klar, dass eine Ausdehnung der Nato inakzeptabel ist.“ 

Baker antwortete: 

„Wir stimmen dem zu.“ 

Der Historiker und Gorbatschow-Biograph Ignaz Lozo hat die Beteiligten der damaligen Gespräche befragt. In einem Interview Anfang 2022 mit der Welt, erklärte er, Baker habe ihm gesagt: „Ich hatte das weder mit dem Weißen Haus noch mit dem Nationalen Sicherheitsrat abgestimmt.“ Laut Lozo handelte es sich um „erste Gehversuche auf politischem Neuland“. Die Aussage Bakers während der Sondierungsgespräche sei irrelevant gewesen. Die Entscheidungsgewalt über die US-Außenpolitik hatte ohnehin US-Präsident George H. W. Bush, nicht der Außenminister. Bereits zwei Tage später hätten die USA ihre Haltung geändert – und das habe man auch auf sowjetischer Seite gewusst. 

Wäre die Aussage Bakers zudem als offizielle Zusage Teil des Zwei-plus-Vier-Vertrags geworden, hätte das verhindert, die Sicherheitsversprechen der Nato auch auf ein wiedervereinigtes Deutschland anzuwenden, wie die Politikwissenschaftlerin Kristina Spohr in einem Artikel zum Thema erklärte. 

Auch der damalige deutsche Bundeskanzler Helmut Kohl hatte Gorbatschow im Februar 1990 in Moskau besucht, unmittelbar nach Baker – zusammen mit Außenminister Genscher, der nur anderthalb Wochen vorher die Tutzing-Rede gehalten hatte. Dass Gorbatschow der deutschen Wiedervereinigung nur zugestimmt habe, nachdem er Versprechen bei diesen Besuchen gehört habe, ist laut Ignaz Lozo „haltlos“. Schon zwei Wochen zuvor habe Gorbatschow den Gedanken aufgegeben, dass die DDR und Deutschland sich nicht wieder vereinigen würden. Er habe zu diesem Zeitpunkt sogar schon den Abzug der sowjetischen Truppen aus der DDR geplant. Ergebnis der Treffen mit Baker und Kohl waren die Gesprächsrunden zum Zwei-plus-Vier-Vertrag, die von März bis September 1990 dauerten.

Der Schweizer Osteuropa-Experte Christian Nünlist hält diesbezüglich in einem Fachartikel 2018 fest: „Kohl und Baker sicherten einzig zu, im Rahmen der deutschen Vereinigung weder die integrierten Nato-Kommandostrukturen noch Nato-Truppenstationierungen auf das Gebiet der dann ehemaligen DDR auszudehnen.“ Von Staaten des Warschauer Paktes war nicht die Rede.

Gorbatschow sagte zwar im April 2009 im Interview mit der Bild:

„Bundeskanzler Helmut Kohl, US-Außenminister James Baker und andere sicherten mir zu, dass die Nato sich keinen Zentimeter nach Osten bewegen würde.“ 

2014 äußerte sich Gorbatschow jedoch anders: Die Frage einer Osterweiterung der Nato habe sich damals gar nicht gestellt, da der Warschauer Pakt noch existiert habe. Dass in den Zwei-plus-Vier-Gesprächen Zusagen gemacht wurden, die Nato nicht nach Osten zu erweitern, stimmt laut Gorbatschow nicht. Auf die Frage, ob es ein Mythos sei, dass er damals vom Westen bezüglich der Osterweiterung betrogen worden war, sagte er: „Ja, das ist tatsächlich ein Mythos. Da hat die Presse ihre Hand im Spiel gehabt.“

Historische Forschung der Wissenschaftlerin Mary Elise Sarotte zeigt, dass Gorbatschow im Mai 1990 in seinen Unterlagen notierte: 

„Ich habe Baker gesagt, dass mir bewusst sei, dass er dem Rückzug osteuropäischer Staaten aus dem Warschauer Pakt und dem Eintritt in die Nato positiv gegenüberstehe.“

Was wurde im Zusammenhang mit der Nato-Osterweiterung schriftlich festgehalten?

Es gibt mehrere Verträge, Abkommen und Dokumente, die in der Debatte um die angebliche Zusage, die Nato nicht nach Osten zu erweitern, eine Rolle spielen. Paulina Starski, Professorin an der Universität Freiburg für Europa- und Völkerrecht, nennt uns in einem Interview mehrere dieser Dokumente, konkret den Washingtoner Vertrag, die Schlussakte von Helsinki, die Charta von Paris, die Nato-Russland-Grundakte und den Zwei-plus-Vier-Vertrag. Werfen wir einen Blick auf diese Dokumente.

Der Zwei-plus-Vier-Vertrag haben am 12. September 1990 die Bundesrepublik Deutschland, die DDR und die vier Siegermächte des Zweiten Weltkriegs geschlossen. Sein Titel lautet: „Vertrag über die abschließende Regelung in Bezug auf Deutschland“. Er trat im März 1991 in Kraft, nach der Wiedervereinigung Deutschlands am 3. Oktober 1990. Die relevanten Punkte im Vertrag sind, dass Deutschland keine Gebietsansprüche an andere Staaten stellt, dass Deutschland keine Angriffskriege führt, keine ABC-Waffen besitzen darf, und seine Truppenstärke begrenzt. Darin steht auch, dass russische Truppen bis 1994 aus (Ost)-Deutschland abziehen sollen und dass das wiedervereinigte Deutschland Bündnissen angehören darf.

Im Moskauer Hotel „Oktober“ unterzeichneten am 12. September 1990 die Außenminister der beiden deutschen Staaten und der vier Siegermächte den Zwei-plus-Vier-Vertrag (sitzend, v. l. n. r): James Baker (USA), Douglas Hurd (Großbritannien), Eduard Schewardnadse (Sowjetunion), Roland Dumas (Frankreich), Lothar de Maizière (DDR) und Hans-Dietrich Genscher (BRD) (Quelle: Picture Alliance / DPA / Roland Holschneider)

Alle unterzeichnenden Länder erklären darin, dass „ihre Völker seit 1945 miteinander in Frieden leben“ und auch dass sie „geeignete Maßnahmen zur Festigung des Weltfriedens“ treffen würden. Inwiefern sich die Nato nicht vergrößern darf, sei es nach Osten oder in andere Himmelsrichtungen, wird darin nicht erwähnt – Jelzin bezog sich jedoch 1993 in dem Brief an Clinton darauf und beschwor den „Geist des Vertrags“, der eine Osterweiterung der Nato angeblich ausschließe.

Der Zwei-plus-Vier-Vertrag trat nach der Hinterlegung der letzten Ratifikationsurkunde in Deutschland am 15. März 1991 mit einer offiziellen Zeremonie in Kraft (Quelle: Auswärtiges Amt; Screenshot und Collage: CORRECTIV.Faktencheck)

Das Budapester Memorandum wurde im Dezember 1994 unterzeichnet. Russland, Großbritannien und die USA gaben darin der Ukraine, Belarus und Kasachstan Sicherheitsgarantien im Gegenzug für deren Beitritt zum Atomwaffensperrvertrag. Das Memorandum hatte zur Folge, dass die Ukraine ihre Kernwaffen aufgab. Das Land besaß bis dahin 2.500 Atomraketen und war damit die drittgrößte Atommacht nach den USA und Russland. Eine der Sicherheitsgarantien: Dass die Unterzeichnerstaaten, also auch Russland, die existierenden Grenzen der Ukraine anerkennen. Mit der Annexion der Krim im Jahr 2014 verstieß Russland gegen das Memorandum. Sanktionen für einen Verstoß waren im Memorandum nicht verankert, die Sicherheitsgarantien waren laut Experten eine reine Formalie.

Der russische Präsident Boris Jelzin, US-Präsident Bill Clinton, der ukrainische Präsident Leonid Kuchma und der britische Premierminister John Major (sitzend, v. l. n. r.) am 5. Dezember 1994 bei der Unterzeichnung des Budapester Memorandums (Quelle: Brookings Institution / National Security Archive)

Völkerrechtlerin Paulina Starski erklärt, dass der Nordatlantikvertrag, der auch Washingtoner Vertrag genannt wird, „der Grundlagenvertrag der Nato“ sei. 1949 unterzeichneten ihn die USA, Kanada und zehn europäische Länder. In Artikel 10 ist die Aufnahme neuer Mitglieder geregelt.

Die Vertreter der beteiligten Länder während der feierlichen Unterzeichnungszeremonie des Nordatlantikvertrages in Washington D.C. am 4. April 1949 (Quelle: Picture Alliance / DPA / EPA AFP)

In Artikel 10 heißt es konkret: „Die Parteien können durch einstimmigen Beschluss jeden anderen europäischen Staat, der in der Lage ist, die Grundsätze dieses Vertrags zu fördern und zur Sicherheit des nordatlantischen Gebiets beizutragen, zum Beitritt einladen.“ Eine geografische Nähe zum Atlantik ist dabei nicht unbedingt erforderlich – so ist etwa auch die Türkei Mitglied der Nato.

Der Beitritt eines neuen Mitglieds sei langwierig, so Völkerrechtlerin Paulina Starski. „Nach Konsultationen innerhalb der Nato einerseits und zwischen der Nato und dem Beitrittskandidaten andererseits erfolgt die Formulierung des sogenannten Beitrittsprotokolls. Dieses muss anschließend von allen Nato-Mitgliedstaaten ratifiziert werden.“ Erst wenn das Beitrittsprotokoll von allen Mitgliedstaaten ratifiziert wurde, erfolge die formelle Einladung des Beitrittskandidaten. Somit habe jeder Mitgliedstaat ein Vetorecht. Erst mit der Hinterlegung der erforderlichen Unterlagen bei der US-Regierung sei das Land dann offizielles Mitglied der Nato.

Die Beitrittskandidaten müssen zudem bestimmte demokratische und rechtsstaatliche Grundsätze erfüllen und fähig sein, ihren Beitrag zur Verteidigung und zum Beistand für andere Mitgliedstaaten zu leisten. Ein Angriff auf ein Mitglied gilt als Angriff auf die gesamte Nato.

Der Nordatlantikvertrag ist das Gründungsdokument der Nato (Quelle: National Archives; Screenshot und Collage: CORRECTIV.Faktencheck)

Die Schlussakte von Helsinki wurde 1975 von der Sowjetunion, den USA, Kanada und allen europäischen Staaten außer Albanien unterzeichnet. Sie war das Ergebnis der 1973 eröffneten Konferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (KSZE) und hielt zehn grundlegende Prinzipien fest, darunter die Unverletzlichkeit der Grenzen, die friedliche Regelung bei Streitfällen, und der Verzicht auf die Androhung oder Anwendung von Gewalt.

Teilnehmer beim KSZE-Gipfel in Helsinki, der vom 30. Juli bis zum 1. August 1975 stattfand. Auf der Aufnahme zu sehen (v. l. n. r.) Helmut Schmidt (BRD), Erich Honecker (DDR), Gerald Ford (USA) und Bruno Kreisky (Österreich). (Quelle: Picture Alliance / AKG-Images)

In der Akte heißt es unter anderem, dass die Teilnehmerstaaten der Konferenz das Recht haben, „internationalen Organisationen anzugehören oder nicht anzugehören, Vertragspartei bilateraler oder multilateraler Verträge zu sein oder nicht zu sein, einschließlich des Rechtes,

Vertragspartei eines Bündnisses zu sein oder nicht zu sein“.

Die Partnerschaft für den Frieden (Englisch: Partnership for Peace) wurde 1994 ins Leben gerufen. Sie regelt die bilaterale, militärische Kooperation zwischen der Nato und 20 europäischen und asiatischen Staaten, die keine Nato-Mitglieder sind. Darunter sind auch Russland und die Ukraine. Viele der Staaten, um die es bei der Streitfrage der Osterweiterungen geht, waren vor ihrem Nato-Beitritt Mitglieder in der Partnerschaft für den Frieden. Die Mitgliedschaft beinhaltet gemeinsame Manöver und friedenserhaltende Maßnahmen, das konkrete Ausmaß der Einbringung liegt aber im Ermessen der einzelnen Mitglieder.

Die Charta von Paris beendete auf dem Papier die Teilung der politischen Welt in Europa in Ost- und Westmächte. Sie wurde im November 1990 von 34 Staaten unterzeichnet, darunter auch Deutschland, den USA und Russland. In der Präambel heißt es: „Das Zeitalter der Konfrontation und der Teilung Europas ist zu Ende gegangen. Wir erklären, dass sich unsere Beziehungen künftig auf Achtung und Zusammenarbeit gründen werden.“ Die Unterzeichnerstaaten verpflichteten sich zur Achtung von Menschenrechten, zur Demokratie als einziger Regierungsform und zur Rechtsstaatlichkeit.

Teilnehmer des KSZE-Treffens am 21. November 1990 in Paris (Quelle: Picture Alliance / DPA / AFP)

Die Nato-Russland-Grundakte wurde im Mai 1997 in Paris unterzeichnet. Darin erklären die Vertragspartner, bestehend aus den Nato-Mitgliedstaaten einerseits und der Russischen Föderation andererseits, dass sie in Europa „einen dauerhaften und umfassenden Frieden auf der Grundlage der Prinzipien der Demokratie und der kooperativen Sicherheit schaffen“ wollen. Mit der Unterzeichnung verpflichtete sich Russland auch zu dem Grundsatz, keine Gewalt gegen einen anderen Staat anzuwenden, und zur „Achtung der Souveränität, Unabhängigkeit und territorialen Unversehrtheit aller Staaten“.

An den Händen halten sich (v. l. n. r.) US-Präsident Bill Clinton, Russlands Präsident Boris Jelzin, Frankreichs Staatspräsident Jacques Chirac und Nato-Generalsekretär Javier Solana am 27. Mai 1997 in Paris anlässlich der Unterzeichnung der Nato-Russland-Grundakte (Quelle: Picture Alliance / DPA / AFP Fouet)

Alle Parteien streben außerdem an, „auf der Grundlage gemeinsamen Interesses, der Gegenseitigkeit und der Transparenz eine starke, stabile und dauerhafte Partnerschaft zu entwickeln“. Diese wurde auch mit der Absicht zur Gründung des Nato-Russland-Rats umgesetzt, der 2002 ins Leben gerufen wurde. Der Rat sollte monatlich auf Ebene der Botschafter und halbjährlich auf Ebene der Außen- und Verteidigungsminister tagen; Treffen fanden jedoch seit der Annexion der Krim durch Russland nur noch selten statt.

Ein Vetorecht zur Neuaufnahme von Mitgliedern in die Nato gibt es für Russland in der Grundakte nicht. Der russische Präsident Boris Jelzin habe jedoch vor der Unterzeichnung der Grundakte noch einmal unterstrichen, dass Russland eine Nato-Osterweiterung ablehne, heißt es in einem Audio-Beitrag des SWR 2 von 1997. Seine Regierung sei aber sehr zufrieden, dass sich die Nato bemühe, die Beziehungen auf eine neue Grundlage zu stellen.

Mit dem Unterzeichnen der Akte sei der Weg für die Osterweiterung der Nato frei, heißt es in dem SWR2-Beitrag. Der Westen hatte Russland unter anderem umfängliche Wirtschaftshilfen und eine Aufnahme in die Gruppe der führenden Industrienationen, die bis dahin G7 hieß, zugesagt. Jelzin, so heißt es im Beitrag, habe sich lange gegen die Aufnahme neuer Mitglieder in die Nato gesperrt; mit der Unterzeichnung der Grundakte und der damit verbundenen Zusage der Nato, dass auf neuen Mitgliedstaaten keine Nuklearwaffen positioniert würden, änderte sich seine Haltung. 

Die Völkerrechtlerin Paulina Starski betont, dass das in der Grundakte bekräftigte und aus der souveränen Gleichheit aller Staaten folgende, freie Bündnisrecht entscheidend sei. „Es ist die freie Wahl eines souveränen Staates zu entscheiden, wie er sich verteidigen möchte – auch in welchen Bündnissen.“ Damit ist eine Erweiterung der Nato nach Osten oder in jede andere Richtung erlaubt. Auch wenn Jelzin sagte, dass er die Grundakte als verbindlich betrachte, ist sie völkerrechtlich nicht bindend.

Fazit: Entscheidend sind rechtlich verbindliche Versprechen – die gab es im Fall der Nato-Osterweiterung nicht

Russland und die Sowjetunion haben seit Ende des Zweiten Weltkriegs mehrere Übereinkommen und Absichtserklärungen unterzeichnet, in denen sie die Souveränität und Unantastbarkeit anderer Staaten anerkennen, auch der Ukraine. Sie verpflichteten sich zu friedlichen Lösungen bei Streitfällen, etwa mit der Schlussakte von Helsinki, dem Budapester Memorandum oder der Nato-Russland-Grundakte. Entscheidend sei letztlich, so Völkerrechtlerin Paulina Starski, dass es trotz all der Verträge und Absichtserklärungen kein völkerrechtlich verbindliches Dokument zwischen der Nato und der Sowjetunion oder Russland gibt, in dem steht, dass die Nato nicht nach Osten erweitert werden darf. „So etwas existiert nicht.“

Es gab mündliche Aussagen in den 1990er Jahren, die als Zusicherung interpretiert werden könnten, dass eine Erweiterung der Nato gen Osten nicht angestrebt werde. Immer neues Archivmaterial taucht auf, über dessen Bedeutsamkeit Historikerinnen und Historiker diskutieren. Rechtlich verbindlich sind diese angeblichen mündlichen Versprechen nicht.

Missbraucht Putin die Unschärfen der Geschichte als vorgeschobenen Grund für seinen Krieg? Dafür spricht vieles. 

Update, 12. Dezember 2022: Wir haben im Abschnitt „Hat sich die Nato seit Ende des Kalten Kriegs nach Osten erweitert?“ die Information korrigiert, wie viele ehemalige Staaten der Sowjetunion und des Warschauer Pakts 2004 in die Nato aufgenommen wurden.

  • Bundesakademie für Sicherheitspolitik, Arbeitspapier Sicherheitspolitik 2018 „Nato Osterweiterung: Gab es westliche Garantien?“: Link
  • Bundeszentrale für politische Bildung, Politlexikon „Warschauer Pakt“: Link
  • „Michail Gorbatschow und die deutsche Frage: Sowjetische Dokumente 1986-1991“: Link (Buch zum Download als PDF)
  • Fachartikel von Christina Nünlist 2018: „Krieg der Narrative – Das Jahr 1990 und die Nato-Osterweiterung“: Link
  • Fachartikel von Kristina Spohr, 2022: „Die Geschichte der Nato-Osterweiterung“: Link 
  • Online-Vortrag der US-Historikerin Mary Elise Sarotte an der Kyiv School of Economics über ihr Buch „Not One Inch: America, Russia, and the Making of Post-Cold War Stalemate“: Link (Englisch)
  • Fachartikel 2020 „The United States and the NATO Non-extension Assurances of 1990: New Light on an Old Problem?“: Link (Englisch)
  • Fachartikel 2016, „Promises made, promises broken? What Yeltsin was told about Nato in 1993 and why it matters“: Link

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