In eigener Sache

Geheime Verträge, versteckte Kosten

In Mecklenburg-Vorpommern, Hessen, Baden-Württemberg und Sachsen-Anhalt haben die Landesregierungen ihre Gefängnisse teilweise an private Investoren übertragen. Überall sollte damit Geld gespart werden – und überall ist es teurer geworden. Bilanz einer gescheiterten Privatisierungsidee.

von Jonas Mueller-Töwe

Der nagelneue Knast in Bremervörde: Gelingt die Kooperation zwischen Staat und Privatfirmen dieses Mal?

Der nagelneue Knast in Bremervörde: Gelingt die Kooperation zwischen Staat und Privatfirmen dieses Mal?© Jonas Müller-Töwe

Hohe, graue Mauern, gespickt mit Stacheldraht, drumherum nur plattes Land: Auf den ersten Blick sieht das Gefängnis Bremervörde aus wie viele andere. Doch es ist ein besonderes Gefängnis – es ist eine von drei Justizvollzugsanstalten in Deutschland, in denen privates Personal im Einsatz ist.

Während die blonde Frau an der Pforte eine Uniform trägt, die sie als staatliche Bedienstete erkennbar macht, übernimmt ab der ersten Sicherheitstür ein stämmiger, freundlich dreinblickender Mann die Eskorte. „Hectas“ steht auf seinem Hemdsärmel. Die Firma ist einer der privaten Dienstleister in Bremervörde. Sie übernehmen Besucher- und Gefangeneneskorten, organisieren die Gefangenenarbeit, reinigen die Gebäude, bereiten das Essen zu, verteilen es.

„Ein Projekt wie dieses ist anspruchsvoll und bedarf erheblicher Planung und Aufsicht“, sagt Anstaltsleiter Arne Wieben. Er ist 1,90 Meter groß, zackig und direkt, ein ehemaliger Staatsanwalt und Fallschirmjäger. „Jeder einzelne der 185 Arbeitsprozesse wird fortlaufend überprüft“, sagt Wieben, „jeder Arbeitssschritt ist zugewiesen – wir sind ein kleines, eingespieltes Team.“ Nur so, sagt Wieben, könne die Zusammenarbeit zwischen Staat und Privatwirtschaft in einem Gefängnis funktionieren.

Gewiss: Freie Wohlfahrtsverbände, wie die Diakonie oder die Caritas sind seit Mitte der 1970er Jahre nicht mehr aus deutschen Gefängnissen wegzudenken. Doch bis dahin gab es eine klare Aufgabenverteilung: Der Staat ist zuständig für den Strafvollzug, die Wohlfahrtsverbände unterstützen die Gefangenen dabei, zurück in die reale Welt zu finden. Die freiwilligen Helfer sprechen mit Gefangenen, leisten Sozialarbeit, kümmern sich um Angehörige – ganz ohne Gegenleistung.

Diese Aufgabenverteilung änderte sich, als die Gefangenenzahlen nach der Wende in die Höhe schossen. 1992 waren noch etwa 55 000 Sträflinge unterzubringen, 1997 benötigte man schon Platz für fast 75 000 Gefangene. Überbelegung allerorten, es häuften sich Fluchtversuche und gewalttätige Übergriffe auf Wärter.

Hinzu kam, dass – gerade in Ostdeutschland – zahlreiche Knäste dringend saniert werden mussten. Viele stammten aus der Zeit der Jahrhundertwende, herrische, kalte Wegsperranstalten, die den Anforderungen des modernen Strafvollzugs nicht mehr gewachsen waren.

Neue Knäste mussten her, und das in Zeiten leerer Kassen. So kamen private Investoren ins Spiel. Öffentlich-Private Partnerschaften (ÖPPs) bei denen Staat und Wirtschaft in Zweckgesellschaften zusammenarbeiten, sollten für mehr Effizienz sorgen. Die Investoren stellen Kapital bereit und bauen die Gefängnisse, der Staat stottert das Geld ab und spart zudem Geld, indem er privates Personal unter die Beamte mischt.

Doch der Plan ging nicht auf. Tatsächlich wurde es bei fast allen Projektmodellen teurer für den Staat. Und in einigen Fällen zahlen die Bundesländer sogar drauf.

Mecklenburg-Vorpommern: ein gewaltiger Schaden

Den Anfang machte Mecklenburg-Vorpommern. 1996 eröffnete dort die neu gebaute JVA Waldeck unweit von Rostock ihre Pforten. Innerhalb von zwei Jahren stampfte eine Firma das Gefängnis aus dem Boden. Ein Leasing-Vertrag über eine Dauer von 30 Jahren regelte die Zahlungen: 7 Millionen D-Mark, also heute etwa 3,58 Millionen Euro, sollte das Land jährlich den Bauherren überweisen, dann sollte das Gefängnis in Eigentum des Landes übergehen.

Geblieben sind von diesem Deal:

  • ein nahezu undurchschaubares Vertragsgeflecht, das schon seit Jahren Gegenstand von parlamentarischen Debatten ist.
  • strafrechtliche Ermittlungen, da die Investoren einen hochrangigen Finanzbeamten bestochen haben sollen. Ermittler vermuten: Die Schmiergelder könnten in die Baukostenkalkulation eingeflossen sein.
  • eine jährliche Miete, die laut Finanzministerium rund 4,15 Millionen Euro beträgt – das sind fast 16 Prozent mehr als geplant.

Wieviel Geld das Land im Jahr 2026 bezahlt haben wird, wenn der Leasing-Vertrag endet, ist heute völlig unklar. Selbst die Landesregierung kennt diese Zahl nicht, sagt Finanzministerin Heike Polzin (SPD).

Von Johannes Saalfeld, er sitzt für die Bündnis-Grünen im Landtag, gibt es eine Schätzung: „Vermutlich wird die Staatskasse 150 Millionen Euro, eher 175 Millionen Euro, vielleicht sogar 200 Millionen Euro für dieses Gefängnis bezahlt haben. Die Errichtung hat gerade einmal 55 Millionen Euro gekostet.“

Ein beträchtlicher Schaden. Was lief schief?

„Es ist ein Beispiel dafür, wie ein ÖPP-Projekt nicht laufen darf“, sagt Saalfeld, der über vieles, was er weiß, gar nicht sprechen darf. Den Abschlussbericht ihrer Task Force hat die Landesregierung zur Verschlusssache erklärt. „Die Staatsanwaltschaft ermittelt völlig zurecht wegen Korruption – der Staat ist da nicht nur über den Tisch gezogen worden.“

Die ursprüngliche Vereinbarung, dass das Gebäude am Ende des Vertrags in Besitz des Landes übergeht? Längst passé. Weshalb zu den rund 100 Millionen Euro, die das Land insgesamt an Miete zahlen wird, noch ein saftiger Kaufpreis komme, so Saalfeld.

„Das Gebäude muss zum Verkehrswert zurückgekauft werden – und wieviel das Gebäude wert ist, weiß niemand so genau.“ Saalfeld rechnet mit 55 bis 60 Mio. Euro.

Hessen: Mehrkosten, wohin man schaut

Einen Schritt weiter als Mecklenburg-Vorpommern ging das Land Hessen. Die dortige Landesregierung beschloss 1999, die neu zu bauende JVA Hünfeld teilzuprivatisieren. Das Gefängnis war das erste in Deutschland, bei dem nicht nur der Bau von Investoren finanziert wurde, sondern auch der Betrieb in Teilbereichen an eben diese Privaten ausgelagert wurde. Das Konzept sei „ein Meilenstein in der Geschichte des deutschen Strafvollzugs“, sagte der damalige Justizminister Christean Wagner (CDU).

Die Planer gingen von Einsparungen in Höhe von 15 Prozent aus – etwa 660 000 Euro jährlich. 2005 eröffnete die JVA.

Vertragspartner wurde die deutsche Niederlassung der englischen Serco Group plc. Sie baute das Gefängnis nicht nur, sie übernahm auch rund 40 Prozent der alltäglichen Aufgaben: Gefangenenarbeit und Ausbildung, Wartung und Reparatur, Gebäudereinigung und vieles weitere. Die Verantwortung für die Sicherheit trug weiterhin der Staat.

Ob die Serco GmbH die ihr übertragenen Aufgaben jedoch erfüllte – das wurde nicht vollständig kontrolliert.

Der Landesrechnungshof stellte 2010 erhebliche Mängel im Vertragscontrolling fest: Gefangene, die aufgrund mangelnder Aufträge aus der Privatwirtschaft nicht arbeiten konnten, galten als „beschäftigt“, saßen aber tatsächlich untätig in den Werkbetrieben herum. Für die Wäsche der Gefangenenkleidung wurde ein Subunternehmen angestellt, da es keine ausreichenden Kapazitäten für solche Wäschemengen gab. Eine Wirtschaftlichkeitsuntersuchung wurde nicht durchgeführt. Ein privater EDV-Mitarbeiter wechselte in den Landesdienst, ohne dass die Vertragszahlung reduziert wurde. Medizinisches Personal wurde zu Zeiten eingesetzt, in denen Gefangene überhaupt nicht die Möglichkeit hatten, es in Anspruch zu nehmen.

„In den untersuchten Leistungsbereichen sind vermeidbare Mehrkosten in Höhe von 1,6 Mio. Euro entstanden“, heißt es im Bericht der Prüfer. Der Landesrechnungshof empfahl, den Vertrag zu ändern. Das Justizministerium folgte der Empfehlung – und schloss 2013 einen neuen Betreibervertrag mit der steep GmbH.

Dahinter steckt die ehemalige deutsche Niederlassung der Serco Group plc., die sich ein Jahr zuvor von der englischen Mutterfirma lossagte. Neuer Wein in alten Schläuchen sozusagen?

Insgesamt 4,8 Mio. Euro wollte das Land nun jährlich überweisen. Dieses Ziel wird erneut nicht erreicht. Laut Justizministerium überweist das Land tatsächlich jährlich 5,55 Mio. Euro an das Unternehmen. Die geplante Ersparnis –komplett dahin. 

Warum, das sagt das Justizministerium auch nach mehrfacher Aufforderung nicht. Ein Besuch in der JVA kommt nicht zu Stande – das zu entscheiden, sei Sache der Ministerin, sagt der Pressesprecher und meldet sich nicht mehr. Selbst Landtagsabgeordnete kennen die Details der Zahlungen nicht.

„Der Vertrag ist ein gut gehütetes Geheimnis“, sagt Birgit Kannegießer, die Vorsitzende der Strafvollzug-Gewerkschaft BSBD in Hessen. „Nur Regierung und Anstaltsleitung kennen ihn, sonst hat da höchstens noch ein Controller Einblick.“

Kannegießer geht davon aus, dass dem Land Hessen weitere Kosten entstanden sind – wegen etlicher Bauschäden. „Der Küchenboden musste komplett ausgetauscht werden“, auf den sechsstelligen Kosten sei das Land sitzen geblieben – die Gewährleistungspflicht des Vertragspartners sei kurz zuvor abgelaufen. Außerdem habe sich die Zufahrt abgesenkt, da sie nicht für die Lasten ausgelegt war – auch hier griff die Gewährleistung der Investoren nicht mehr.

Auch hierzu hat sich das hessische Justizministerium auf Nachfrage nicht geäußert.

In Hessen geht der Schaden, der dem Staat durch die privaten Betreiber entstanden ist, vermutlich in die Millionen.

Baden-Württemberg: mit einem blauen Auge davon gekommen

Auch die Landesregierung in Baden-Württemberg plante Anfang der Nuller Jahre eine neue Haftanstalt, und zwar in Offenburg, von privaten Investoren gebaut und teilweise betrieben. 10 bis 15 Prozent der Kosten sollten eingespart werden. 2009 ging die JVA Offenburg in Betrieb.

Doch schon während der Ausschreibung zeigte sich: Die Prognose war nicht zu halten. Sowohl die Infrastruktur in den Arbeitsbetrieben als auch die Qualifikation des Personals wurde teurer als geplant.

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Plötzlich sollten nicht mehr 10 bis 15, sondern nur noch 3,84 Prozent der Kosten eingespart werden, laut einer Wirtschaftlichkeitsuntersuchung des Justizministeriums.

Doch selbst diese Einsparung verpuffte, das zeigte eine Prüfung des Rechnungshofes im Jahr 2013. Schritt für Schritt musste mehr staatliches Personal eingestellt werden. Der Betrieb kostete auf die fünfjährige Laufzeit schließlich rund 500 000 Euro mehr als eine JVA komplett in staatlicher Hand.

Da war die Angelegenheit in Baden-Württemberg längst ein Politikum. Den Vertrag mit den privaten Investoren hatte einst die schwarz-gelbe Mehrheit beschlossen. 2011 änderten sich die Machtverhältnisse in Stuttgart. Prompt kündigte die rot-grüne Landesregierung den Vertrag. Seit Mai 2014 ist der Knast in Offenburg wieder komplett staatlich.

Der Schaden ist gering. Aber gespart wurde kein einziger Euro.

Sachsen-Anhalt: geheime Verträge

In Sachsen-Anhalt war man ebenfalls auf den ÖPP-Zug aufgesprungen. Die JVA Hünfeld war gerade eröffnet, der Bau der JVA Offenburg beschlossen, da machte sich die CDU-geführte Landesregierung an die Teil-Privatisierung einer Haftanstalt im Städtchen Burg, unweit von Magdeburg.

Erwartete Kostenersparnis für Bau und Betrieb, gerechnet über einen Zeitraum von 25 Jahren: optimistische 41,6 Millionen Euro, mehr als ein Zehntel der Investitionssumme. 2009 eröffnete das Gefängnis.

Doch einmal mehr ließ der Landesrechnungshof die Träume platzen. Noch in der Planungsphase hatten die Prüfer bemängelt, dass die Risiken weitestgehend beim Land lägen.

2012 legten sie nach: Das Land führe kein ausreichendes Vertragscontrolling durch. In den ersten drei Jahren überstiegen die Ausgaben die ursprünglichen Prognosen um jeweils mehrere Hunderttausend Euro.  Sollte die Tendenz anhalten, so die Prüfer, sei bis Vertragsende ein Fehlbetrag in Höhe von 24,3 Millionen Euro wahrscheinlich. In diesem Fall würde das Land nur noch 17,3 Mio. statt 41,6 Mio. Euro sparen.  Doch die Kosten könnten weiter steigen.

Der Rechnungshof stellte fest: Bei voller Auslastung der Anstalt sei zu wenig Personal eingeplant, mögliche zusätzliche Kosten: 4,95 Millionen Euro pro Jahr. Seien diese Stellen besetzt, gebe es auch keine Ersparnis mehr. Ende 2014 waren in Burg laut Auskunft des Justizministeriums 632 Häftlinge untergebracht – bei 681 Haftplätzen. In der Praxis gelten Gefängnisse ab 90 Prozent Belegung als voll ausgelastet.

Die Regierung in Magdeburg reagierte auf den Prüfbericht, änderte die Verträge und verstaatlichte einige der Dienstleistungen wieder. Aktuell glaubt das Justizministerium, dass man Geld sparen werde, über die gesamte Laufzeit gerechnet.

Opposition und Strafvollzug-Gewerkschaft (BSBD) sind allerdings skeptisch. „Das Land wäre auch aus den übrigen Verträgen ausgestiegen“, sagt deren Landesvorsitzender Uwe Bülau. „Dafür fehlte aber Personal und Geld.“ Er hält die geplanten Einsparungen für unrealistisch. „Das wird schöngerechnet.“ Der Risikoverteilung hätte seiner Ansicht nach niemals zugestimmt werden dürfen.

Wie auch bei den übrigen ÖPP-Projekten, seien die Verträge geheim. Selbst Abgeordnete seien „zur Verschwiegenheit verdonnert“. 

Die Außenmauern der JVA Bremervörde: Bislang läuft alles nach Plan

Die Außenmauern der JVA Bremervörde: Bislang läuft alles nach Plan

Jonas Müller-Töwe

Niedersachsen: Klappt es dieses Mal?

Das jüngste teil-privatisierte Gefängnis steht im niedersächsischen Bremervörde, eben dort, wo Arne Wieben, der zackige Fallschirmspringer der Reserve vom Anfang dieser Geschichte das Sagen hat. Bremervörde sollte ein Prestigeprojekt werden – und dann änderten sich auch in Hannover die politischen Mehrheiten. CDU und FDP wurden 2013 abgewählt, die neue rot-grüne Landesregierung würde am liebsten aus der Teil-Privatisierung aussteigen. Weil das Modell „grundlegend falsch“ sei.

„Der Strafvollzug gehört in ausschließlich hoheitliche Hände“, so Justizministerin Antje Niewisch-Lennartz. „Aber auch aus wirtschaftlichen Gründen ist die Entscheidung der Vorgängerregierung zweifelhaft.“

Seit Anfang 2014 ist die JVA in Betrieb. Insgesamt 9,56 Millionen Euro überweist die öffentliche Hand derzeit jährlich an die einzelnen Vertragspartner. Auf 25 Jahre beziffert das Justizministerium die Einsparungen auf 5,01 Prozent, und bislang scheint alles nach Plan zu laufen.

Stolz führt Anstaltsleiter Arne Wieben durch das Gefängnis, zeigt die Zellen, die mit Flachbildfernseher, kleinem Kühlschrank und winzigem Bad fast als Hostel-Zimmer durchgehen könnten. Wären da nicht die Gitter vor den Fenstern.

„Wir haben hier einen Auftrag, und den erfüllen wir“, sagt Arne Wieben. Bis dato seien dem Land keinerlei Zusatzkosten entstanden. Zwar habe die holländische Betreiberfirma BAM außerplanmäßig eigene Werkleiter für die Gefangenenarbeit einstellen müssen, aber „die Kosten dafür trägt ausschließlich der Vertragspartner. Ob das für ihn wirtschaftlich ist, weiß ich nicht. Da haben wir keinen Einblick“.

Eine Überprüfung des Justizministeriums bestätigte kürzlich die Wirtschaftlichkeitsberechnung. Auch qualitativ bewege sich die Anstalt auf hohem Niveau.

Bremervörde – bislang ist es ein Erfolg.

Was Forscher sagen

Internationale Studien kommen bei der ökonomischen Bewertung öffentlich-privater Gefängnisse zu unterschiedlichen Ergebnissen. Die Forscher Sandro Cabral und Stéphane Saussier von den Universitäten in Paris und Bahia, Brasilien, stellten 2009 fest, dass die Teilprivatisierung französischer Gefängnisse mit steigenden Kosten verbunden sei – allerdings habe sich auch die Qualität des Strafvollzugs erhöht. Das französische Modell ist am ehesten mit den deutschen PPP-Modellen zu vergleichen, denn auch dort liegt die Verantwortung für das Gefängnis weiterhin beim Staat.

In Brasilien und in den USA seien die Kosten durch sehr viel weitergehende Privatisierungen gesunken – mit sehr unterschiedlichen Auswirkungen auf die Haftbedingungen. Eine Meta-Studie der Universität Utah, USA, aus dem Jahr 2009 kommt zu dem Schluss, dass private Gefängnisse weder klare Vor- noch Nachteile hätten – Kostenvorteile seien aber nicht garantiert und meistens minimal. Die Frage, ob man private Gefängnisse befürworte oder ablehne, sei eine Frage der Ideologie. Es gebe zu wenig Informationen zu den Modellen.

Auch Holger Mühlenkamp, der als Professor  an der Universität Speyer seit Jahren zu ÖPP-Projekten in Deutschland forscht, ist vorsichtig. „Wir kommen einfach nicht an belastbare Daten heran“, sagt er, „die Verträge sind intransparent und die Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen geheim. Die, die ich kenne, sind eher dubios.“

ÖPP-Projekte könnten allerdings generell dazu genutzt werden, die Schuldenbremse zu umgehen, sagt Mühlenkamp – es sei möglich, Verträge so zu gestalten, dass finanzielle Verpflichtungen nicht als Schulden ausgewiesen werden müssten. Sein Fazit: „In der Tendenz wird die Wirtschaftlichkeit dieser Kooperationen überschätzt.“

Das bestätigt auch diese Recherche.

Bislang hat der Staat in Deutschland draufgezahlt.


Diese Recherche erscheint in Kooperation mit der Wochenzeitung „der Freitag“.


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