Chinas Kleiderschmuggel: In diese Container schaut niemand rein

Es ist der wohl simpelste Betrug, den man sich vorstellen kann: Man sucht sich im Laden ein teures Paar Sneaker aus, klebt ein Preisschild mit niedrigerem Preis auf den Karton und geht dann zur Kasse, um weniger zu bezahlen. Wenig Aufwand, hohe Wirkung.

Chinesische Betrügerbanden gehen schon seit Jahren nach diesem Schema vor, nur sehr viel geplanter und in großem Stil. Bei ihnen geht es nicht um ein Paar Sneaker, sondern um ganze Container voller Schuhe. Anstatt ein Preisschild umzukleben, gründen sie Scheinfirmen und fälschen gleich einen ganzen Strauß Dokumente. Und ihr Betrug findet nicht vor einer Ladentheke statt, sondern einer offiziellen EU-Zollabfertigung in einem Frachthafen.

Ihr Trick hat lange reibungslos funktioniert. Die Betrüger konnten ungestört Container mit Kleidung über Großbritannien in die EU einführen, ohne die fälligen Einfuhrabgaben zu bezahlen. Sie erschlichen sich Milliardensummen, indem sie den Wert der eingeführten Waren als deutlich niedriger auswiesen als er tatsächlich war. Bis die EU-Kommission ihnen auf die Schliche kam. 

Für die Verantwortlichen in der Kommission war klar: Der britische Zoll sei Schuld an dem Fiasko. Denn er habe an den dortigen Häfen in seiner Rolle als Schutzwall der EU-Außenwirtschaft versagt. 2017 kam dann die Quittung: Großbritannien soll sagenhafte zwei Milliarden Euro an die EU bezahlen, um die verlorenen Zolleinnahmen zu kompensieren. 

Die schwindelerregend hohe Strafe hat den Zollschwindel an den EU-Grenzen nicht gestoppt. Im Gegenteil: CORRECTIV-Recherchen zufolge hat sich das Problem in den vergangenen Jahren lediglich verlagert. Nach wie vor importieren chinesische Betrügerbanden systematisch Textilien in die EU – nur eben über die Frachthäfen anderer Länder. Statistische Berechnungen, die CORRECTIV vorliegen, deuten darauf hin, dass etwa Griechenland, Ungarn oder Polen (Kleidung) und die Niederlande (Schuhe) in den vergangenen zwölf Monaten Hotspots für dieses Zollbetrugs-Schema waren.

Die Berechnungen, auf die wir uns beziehen, wurden anhand der öffentlichen Datenbank „Comext“ erstellt, über die sich detaillierte und regelmäßig aktualisierte Statistiken über den internationalen Warenhandel abrufen lassen. Damit kann etwa der Durchschnittspreis für die Güter Textilien und Schuhe pro Kilogramm berechnet werden. Wird dieser mit dem bezahlten durchschnittlichen Einfuhrwert in einem festgelegten Zeitraum verglichen, ergeben sich teils massive Abweichungen. Setzt man diese mit der Menge der eingeführten Waren ins Verhältnis, kann das ein Indiz für Unterbewertung sein. Das Verfahren wird in ähnlicher Form auch von europäischen Behörden angewendet, um auf mögliche Unterbewertung zu stoßen.

Weiterhin gaukeln Betrüger den Zollbehörden mit falschen Papieren einen niedrigeren Warenwert für T-Shirts und Schuhe in den Containern vor, um weniger Zollgebühren entrichten zu müssen. Im Rechtsjargon wird das „Unterbewertung“ genannt. Unter den vielen Möglichkeiten, den Zoll zu hintergehen, ist sie der absolute Dauerbrenner. Weil dessen Kontrolleure ihr bei der Masse an Containern, die täglich durch Frachthäfen geschleust werden, gar nicht hinterherkommen können.

Durch Zollbetrug fehlen aktuell mindestens eine Milliarde Euro in den Kassen der EU. Und dieses Geld fehlt wiederum an anderer Stelle, beispielsweise für Umweltschutz oder digitale Infrastruktur.

Betrugsbekämpfer wie jene der Europäischen Staatsanwaltschaft (EPPO) in Luxemburg versuchen händeringend, die Lage in den Griff zu bekommen. Sie warnen, dass der Bluff beim Zoll nur der erste Schritt eines mehrstufigen Betrugssystems sei: Die Banden kommen dadurch meist auch um die Zahlung der Mehrwertsteuer herum. Der tatsächliche Schaden für EU und Mitgliedsländer ist also noch viel höher.

Der Europäische Rechnungshof benennt den laufenden Betrug in seinen regelmäßigen Berichten, erarbeitet sogar Lösungsvorschläge. Und doch geht der Schwindel an den EU-Grenzen munter weiter. Warum wird er nicht entschiedener bekämpft? 

CORRECTIV begab sich auf Spurensuche, am Frachthafen, bei LKW-Fahrern und bei europäischen Betrugsermittlern. Wir sichteten Daten zum weltweiten Warenhandel und fragten bei Zollbehörden in allen Mitgliedstaaten nach. Die Recherche zeigt: Der EU mangelt es an essentiellen Werkzeugen. Bei Zollschwindel wird offenbar gerne weggeschaut. Doch so verlieren am Ende alle: Zoll, die EU, ihre Länder – und vor allem ihre Bürgerinnen und Bürger.

Zu viel für den Zoll

Aus der Ferne sehen die bunten Container ganz klein und leicht aus. Mit Kränen werden sie auf Fahrzeuge gehoben, die sich ohne Fahrerkabine geschmeidig von A nach B bewegen. Kein Mensch ist zu sehen: Fast alles hier am Terminal Altenwerder funktioniert vollautomatisiert – EDV-Systeme übernehmen die Steuerung. Auf einer Fläche von einem Quadratkilometer werden Container sortiert, auf Schiffe, Züge oder LKWs verladen und in die ganze Welt verschickt. 

Hier muss alles schnell gehen. Große Warenschiffe funktionieren wie Linienbusse, sie fahren meist immer wieder die gleiche Strecke im Kreis. „Im Durchschnitt befindet sich ein Containerschiff nicht länger als 48 Stunden im Hafen“, sagt die Pressesprecherin der Hamburger Hafen und Logistik (HHLA), Karolin Hamann. Die HHLA betreibt das Terminal Altenwerder.

Circa acht Millionen Container wurden 2022 am Hamburger Hafen umgeschlagen. Zu viel, um sie alle einzeln überprüfen zu können. „Im Hinblick auf den enormen Umfang der Wareneinfuhren in die EU ist eine vollständige Eingangskontrolle nicht möglich“, teilt Florian Richter, Sprecher der deutschen Generalzolldirektion, CORRECTIV mit. Der Zoll kontrolliere Container stichprobenartig mit Röntgengeräten oder Hunden, oder bei konkreten Hinweisen auf ein Risiko.

Wie selten die Container wirklich geöffnet werden, zeigt sich beim Trucker-Treff, ein paar hundert Meter vom Terminal Altenwerder entfernt. Die Gaststätte mit der gräulich türkisenen Außenwand ist ein beliebter Treffpunkt für LKW-Fahrer, die Zeit am Hamburger Hafen überbrücken müssen. 

Draußen vor dem Trucker-Treff stehen einige LKW-Fahrer in der Sonne. Zwei Männer, die lieber anonym bleiben möchten, sagen, dass sie noch nie in ihrer Berufslaufbahn vom Zoll kontrolliert wurden. Einer der beiden fährt seit vier, der andere seit sechs Jahren LKW. Und ein dritter Fahrer erzählt von einer Kontrolle in 15 Jahren.

Die EU ist mit 17 Prozent Anteil am Welthandel einer der größten Handels-Akteure weltweit. Der wichtigste Handelspartner der EU wiederum ist China. Um die enormen Warenmengen, die China täglich nach Europa sendet, in die EU zu bringen, scheint es ausgerechnet dem Zoll als Schutzwall der EU-Wirtschaft gar nicht möglich, jeden einzelnen Container sorgfältig zu überprüfen. Geschweige denn, in jedem Fall zu kontrollieren, ob der Wert der T-Shirts, Bikinis oder Handschuhe in den Containern wirklich dem Wert in den zugehörigen Papieren entspricht. 

Das machen sich Betrügerbanden offensichtlich zunutze. 

Neben der „Unterbewertung“ von Kleidern und Schuhen greifen Zollbetrüger auch auf andere Methoden zurück, um Zollbehörden hinters Licht zu führen. Sie geben zum Beispiel falsche Herkunftsländer ihrer Waren an, um weniger Anti-Dumping-Steuern zahlen zu müssen. Auch E-Commerce ist ein Thema. Trotzdem sei die Unterbewertung von Textilien und Schuhen weiterhin eine der finanziell schmerzhaftesten Maschen für die EU, bestätigen europäische Behörden. 

Betrugsbekämpfer ohne Rückendeckung der Mitgliedsstaaten

Andrés Ritter seufzt. Zollbetrug beschäftigt ihn und seine Behörde, die Europäische Staatsanwaltschaft (EPPO), seit ihrer Gründung im Jahr 2021. Von Luxemburg aus koordiniert die EPPO grenzüberschreitende Ermittlungen zu Betrug, der die EU-Kassen betrifft. Hier landen konkrete Fälle auf dem Schreibtisch der Anwältinnen und Anwälte, bei denen mutmaßlich Einfuhrabgaben beim Zoll hinterzogen wurden. In mehreren Gesprächen mit CORRECTIV erklärt Ritter, vorher leitender Oberstaatsanwalt in Rostock, heute stellvertretender Generalstaatsanwalt der EPPO, die Betrugsform.

„Das geschieht nicht sporadisch, sondern in großem Maßstab und dauerhaft“, sagt Ritter. Derzeit ermittelt die Behörde in rund 230 Fällen. Sie machen 15 bis 20 Prozent der aktiven Ermittlungen aus. Der mögliche Schaden für die EU, so die aktuelle Schätzung der EPPO: rund eine Milliarde Euro. 

Es geht in den Fällen um geschmuggelte Luxusautos, Tabak, E-Bikes, oder Kleinelektronik wie Kopfhörer. Den größten Batzen aber machten – immer noch – Textilien aus China aus. 

„Die chinesischen Betrügerbanden sind bestens vernetzt und flexibel“, sagt Ritter. So arbeiteten in der Regel mehrere Personen lose zusammen und gebündelt: Die einen gründeten Scheinfirmen, die später wieder eingestampft würden, andere sorgten für falsche Dokumente, wieder andere verkauften am Ende die Waren in ihren Bekleidungsgeschäften und wuschen die Erlöse aus ihren kriminellen Aktivitäten. So würden quasi immer wieder falsche Fährten gelegt. Die gemeinsame Sprache, Mandarin, sei ein weiterer Schutzfaktor. 

Ähnlich lief es wohl auch damals bei den Betrugsfällen in Großbritannien ab. Im ersten Schritt erschlichen sich die chinesischen Betrüger die zwölfprozentigen Zollgebühren, die sie eigentlich am Hafen zahlen müssten, indem sie niedrigere Warenwerte für T-Shirts, Schuhe und Co. angaben. 

Daraufhin schickten sie die Waren in andere EU-Länder, um sie dort zu verkaufen. Bei Ankunft in den anderen Ziel-Ländern wie zum Beispiel Deutschland oder Spanien hätten die Betrüger dann eigentlich noch Mehrwertsteuern bezahlen müssen. 

Als die Waren jedoch in dem eigentlichen Ankunfts-Land ankamen, waren die Händler „verschwunden“. So kamen die Zollbetrüger auch noch um das Zahlen der Mehrwertsteuer herum. Abkassiert wurde also quasi doppelt. Die EPPO warnt daher, dass es sich um einen mehrgliedrigen Betrug handelt, von dem Zollschwindel nur der Beginn der Kette ist. Der Schaden für EU-Bürger, kleine und mittelgroße Unternehmen und das EU-Budget sei immens.

Die Behörde hat in ihrer erst kurzen aktiven Zeit schon Erfolge verbucht, etwa Verfahren zu Zollbetrug mit Luxusautos in Osnabrück eingeleitet. Die Behörde habe die EU vor viel Schaden bewahrt, teilt sie mit. Aber sie kratzt im Grunde nur an der Oberfläche: Ermittelt werden können nur Betrugsfälle ab einer bestimmten Schadenshöhe. Zudem ist die Behörde auf die Kooperation der Mitgliedsländer angewiesen. Und da stößt sie auf Granit.

Europäische Werkzeuge für Betrugsbekämpfung funktionieren nicht

Zwar ist das Zollrecht für alle Mitgliedsstaaten harmonisiert. Das heißt, jedes EU-Mitgliedsland muss Zollabgaben für die EU eintreiben. Die Durchsetzung des Zollrechts allerdings und die Höhe der Strafen auf Zollbetrug variieren von Land zu Land. 

Das könnte dazu führen, dass Zollbetrüger dynamisch agieren und besonders in denjenigen EU-Ländern Zollbetrug begehen, in denen die Kontrollen vergleichsweise lasch sind.

Ein einheitliches Vorgehen der Mitgliedsstaaten gegen Zollbetrug ist essentiell.  Ein effektiver Weg, möglichen Betrug zu verhindern, bevor die Ware über die Grenze geht, wäre ein vollautomatisierter. Doch eine EU-einheitliche Datenbank und ein Risikowarnsystem, das in allen Mitgliedstaaten verpflichtend im Einsatz wäre, gibt es aktuell nicht. Eine CORRECTIV-Abfrage bei den Zollbehörden in allen Mitgliedsstaaten zeigte, dass zwar viele Risiko-Software nutzen – aber eben keine europaweit einheitliche, die auch auf Daten der anderen Länder zugreifen könnte.

Und das, obwohl der Europäische Rechnungshof schon in einem Bericht von 2021 darauf pochte, dass solche Systeme helfen könnten. Er forderte die EU-Kommission zum Handeln auf. 

Aktuell ist man sich dort aber nicht einmal darüber bewusst, wie groß der Schaden durch Zollbetrug insgesamt überhaupt ist. Während die sogenannte Mehrwertsteuerlücke (englisch „VAT Gap“) regelmäßig für Berichte erfasst wird, fehlen solche für die Zolllücke (englisch „Customs Gap“).

Immerhin eine Art zentralisierte Datenbank soll jetzt tatsächlich entstehen. Dafür wird sogar eine neue Behörde gegründet, die diese auswerten soll. „Die neue Behörde wird auch zu einem verbesserten EU-Ansatz für Risikobewertung und Zollkontrollen beitragen“, schreibt die EU-Kommission. Für den Rechnungshof immerhin „ein Schritt in die richtige Richtung“, teilt ein Sprecher CORRECTIV mit. Wie effektiv dieser wäre, sei allerdings noch nicht abzusehen.

Klar ist: Die sogenannte „EU-Zolldatenplattform“ soll erst im Jahr 2032 voll an den Start gehen – und die Nutzung auf freiwilliger Basis erfolgen. Noch viel Zeit für die Betrügerbanden also, sich an die neue Lage anzupassen.

Wohl am wichtigsten wäre, dass die Mitgliedstaaten bei der Betrugsbekämpfung künftig eine aktive Rolle einnehmen und beispielsweise ihre Zolllücke öffentlich machen. Die Motivation dazu dürfte allerdings eher gering sein.

„Negativanreize“ für Mitgliedsstaaten, sich über ihre Zolllücke ehrlich zu machen

Der Fall aus Großbritannien brachte das Betrugsschema erstmals an die Öffentlichkeit. Und die Strafe, die Großbritannien für das Versäumen der Zollkontrollen letztlich zahlen muss, wird wahrscheinlich in Milliardenhöhe liegen. Doch der Vorgang könnte unerwünschte Nebeneffekte hervorgerufen haben: Er könnte Mitgliedstaaten davor abschrecken, ihre Zolllücke offenzulegen. Das vermutet der Europäische Rechnungshof.  

Mehrfach kritisierten Autoren des Rechnungshofs in ihren Berichten schon die Mechanismen der Zollbetrugs-Bekämpfung in der EU. Dass bei der Zollkontrolle an Frachthäfen breitflächig betrogen wird, ist auch für die Autoren der Reports ein offenes Geheimnis. 

Sie befürchten, dass Mitgliedsstaaten durch das Beispiel in Großbritannien davor zurückschrecken, das wahre Ausmaß zu ihrer Zollücke öffentlich zu machen. Denn sie riskieren damit immerhin ein teures „Anlastungsverfahren“, müssten den hinterzogenen Zoll zurückzahlen. Dazu kämen Strafgebühren. Es wäre, als würde man sich selbst bei der Polizei anzeigen. Der Rechnungshof spricht von „Negativanreizen“.

„Je stärker er Betrug bekämpfe, desto höher sei das Risiko, dass die Kommission ihn finanziell haftbar mache.“

Schon 2017 berichtete der Europäische Rechnungshof über die Beschwerde eines Mitgliedstaats: „Je stärker er Betrug bekämpfe, desto höher sei das Risiko, dass die Kommission ihn finanziell haftbar mache.“ Es handele sich um „einen grundsätzlichen Interessenkonflikt auf der Ebene der EU-Mitgliedstaaten“, sagt ein Sprecher darauf angesprochen gegenüber CORRECTIV. Darüber, ob die Lage sich 2017 verbessert oder verschlimmert habe, lasse sich derzeit keine Aussage treffen.

Wird Zollbetrug zugunsten einer florierenden Wirtschaft hingenommen?

Der Rechnungshof forderte die EU-Kommission mehrfach zum Handeln auf, eine Kernforderung: Dass sie endlich eine Erhebung über die tatsächliche Höhe des Schadens durch Zollbetrug anstellt. Auf CORRECTIV-Anfrage, warum dies bislang noch nicht geschehen ist, antwortete die EU-Kommission nicht. Auch das deutsche Bundesfinanzministerium ließ die Frage danach, ob es Schätzungen zur deutschen Zolllücke an die EU übermittelt, unbeantwortet.

Während es von der deutschen Generalzolldirektion heißt, dass dem Thema Unterbewertung „große Aufmerksamkeit“ gewidmet werde und man mit der EU-Kommission im Austausch stünde, gesteht man sich ein: Bei „jeder Abfertigung“ könne Unterbewertung vorkommen. 

Der Handel mit China ist essentiell für die EU. Und aktuell wirkt es so, als habe der ungestörte Warenfluss Priorität vor umfangreichen Kontrollen. Am Hamburger Hafen müssen täglich tausende Container abgefertigt werden. In die alle reinzuschauen, würde den Fluss stören. Also werden sie meist durchgewinkt.

Für die chinesischen Betrügerbanden das perfekte Einfallstor. So können sie sich laufend Abgaben erschleichen, für die letztendlich alle EU-Bürger aufkommen müssen.