Jedes Land in der Europäischen Union hat Aufsichtsbehörden, die Tag für Tag den Finanzmarkt beobachten. Sie suchen zum Beispiel nach illegalen Trades oder möglichen Fällen von Geldwäsche. Dafür können sie Berichte von Banken anfordern, Transaktionsdaten auswerten, Gespräche mit Bankern und Tradern führen. Sie können auch hohe Geldstrafen verhängen – wie die US-Aufsichtsbehörde das bei den Cum-Fake-Deals getan hat.

Jedes Land hat auch Finanzämter, die Steuern eintreiben, Belege prüfen, andere Steuern erstatten. Täuscht jemand das Finanzamt, dann ermitteln unter Umständen Staatsanwältinnen und Staatsanwälte wegen Steuerhinterziehung. So wie die Cum-Ex-Staatsanwältin Brorhilker.

Das offensichtlichste Problem, das sich aus den Antworten der Länder ergibt: Es gibt kein gemeinsames Verständnis davon, wie man mit steuergetriebenen Deals wie Cum-Ex umgehen soll. Ist es Steuerhinterziehung, so wie der Bundesgerichtshof in Deutschland das bestätigt hat? In dem Fall wären Finanzämter und Staatsanwaltschaften zuständig.

Dann aber gibt es ein anderes Problem: Die Finanzämter der EU-Mitgliedsstaaten kooperieren kaum untereinander. Sie dürfen es oft gar nicht, das Steuergeheimnis verbietet es. Einzelne Finanzämter können die Muster aber schwer durchschauen. 

Damit sich Finanzaufsichtsbehörden mit Cum-Ex-Deals befassen können, müssten sie in die Kategorie Marktmissbrauch fallen. Etwa, wenn sich verschiedene Akteure absprechen – ähnlich wie ein Kartell, das Preise festlegt. Glaubt man den Ermittlungen der Staatsanwältin Brorhilker und Insidern, so konnten die Cum-Ex-Geschäfte nur funktionieren, wenn sich verschiedene Akteure koordinierten. Wenn jeder eine klare Rolle hätte.

Nur: Die EU-Behörden, die die Fragebögen verschickten, kommen zu einem anderen Schluss. Es handele sich um eine Steuerangelegenheit, schreiben sie in ihren Berichten, daher erklärten sich die nationalen Aufsichtsbehörden für nicht zuständig. Die ESMA teilt diese Ansicht, wie aus einem ihrer Reporte hervorgeht.

Wie kann das sein? Drücken sich hier Behörden weg?

Der Anwalt Alexander Heist befasst sich seit Jahren mit Cum-Ex und anderen steuergetriebenen Deals. Er sagt klar: Ja. „Ich halte diese Ansicht [der ESMA]  für grob falsch.“ Gerade die EU-Finanzaufsicht ESMA sollte zuständig sein, weil es unter anderem um Marktmissbrauch gehe.

Die EU-Behörde teilt diese Ansicht allerdings nicht und besteht darauf, dass nur die nationalen Aufsichtsbehörden zuständig sind: „Die ESMA hat keine Aufsichtsbefugnis in Bezug auf Marktmissbrauch, es liegt daher an den zuständigen nationalen Behörden, zu beurteilen ob eine Geschäftspraxis als Marktmissbrauch einzustufen ist“, schreibt sie an CORRECTIV.

Aber auch für die nationalen Aufseher kann es schwierig sein, die Betrüger zu überführen. Die ESMA gibt zu, dass Cum-Ex-Deals marktmissbräuchlich sein können. Allerdings sei das „normalerweise nicht der Fall, weil die Täter versuchen, manipulatives Verhalten zu vermeiden, um nicht entdeckt zu werden.“ In anderen Worten: Sie sind schlau genug, um das System auszutricksen.

Was die europäische Behörde in ihrem Abschlussbericht nur am Rande erwähnt: Es gibt einige nationale Aufsichtsbehörden, die sich sehr wohl zuständig fühlen und nach steuergetriebenen Deals fahnden – in Luxemburg, den Niederlanden und Großbritannien zum Beispiel. Und die britische Aufsichtsbehörde hat offenbar sogar ein effektives Werkzeug, um mögliche dubiose Deals zu erkennen: Ein System, das bei auffälligen Transaktionen rund um den wichtigen Dividendenstichtag Alarm schlägt. So steht es im britischen Länderbericht.

Die ESMA schreibt dagegen offenbar desinteressiert: Die britische Behörde habe eben mehr Befugnisse als Behörden in anderen Staaten. Das stimmt zwar. Aber eine ambitionierte EU-Finanzaufsicht könnte auch anders reagieren, sie könnte zum Beispiel für das Werkzeug werben – und dafür, dass die Aufsichtsstellen eben auch in anderen Staaten mehr Kompetenzen bekommen. Ähnlich wie die Finanzmarktaufsichtsbehörde FCA in Großbritannien.

Doch die ESMA sagt lieber: Sorry, nicht zuständig.

„Die Erfahrungen der UK FCA wurde im Rahmen der Tätigkeiten der ESMA berücksichtigt und mit den zuständigen nationalen Behörden geteilt.“ Das ist alles. Hat die ESMA erwogen, ein vergleichbares System wie das der Briten auch auf europäischer Ebene einzuführen? Keine Antwort.

Sven Giegold, finanzpolitischer Sprecher der Fraktion Grüne/EFA im Europäischen Parlament, sieht das Problem in der Leitungsstruktur der Behörden: „Alle Mitgliedstaaten sind im Rat der Aufseher der ESMA vertreten und haben kein Interesse an unbequemen Untersuchungen in die Arbeit ihrer eigenen Aufsichtsbehörden.“ Den Mitgliedstaaten hat es bisher am politischen Willen gefehlt, ihren Einfluss zugunsten der Interessen Europas zurückzustellen, schreibt er CORRECTIV.

Auch die BaFin in Deutschland hat offenbar Transaktionsdaten ausgewertet, um eventuellen steuergetriebenen Trades auf die Spur zu kommen, ähnlich wie die Briten. Nur, dass das Ergebnis ganz anders ist. Man bekäme damit Hinweise auf Cum-Ex-Deals, für Cum-Cum-Geschäfte und Cum-Fake-Geschäfte seien die Daten aber nicht geeignet, heißt es in der Antwort.

Wie kann das sein? Die britische Aufsichtsbehörde liest etwas aus den Transaktionsdaten. Die BaFin nicht? Die deutsche Aufsichtsbehörde hat sich dazu auf Anfrage nicht geäußert. 

Der Steuerstrafanwalt Heist kann sich die Befunde der BaFin nicht erklären. Er und andere Fachleute glauben, dass die Daten ausreichen, um mögliche Deals zu erkennen. „Ich halte die Analyse von Marktdaten für möglich und zielführend.“

Ein weiteres Problem, das aus den Dokumenten hervorgeht: Der mangelnde Austausch unter Behörden. Zum Teil kooperieren die Behörden noch nicht einmal innerhalb der jeweiligen Länder miteinander. Die Finanzämter sprechen nicht mit der Finanzmarktaufsicht. Die Staatsanwaltschaft arbeitet alleine vor sich hin. Dabei könnte man steuergetriebene Deals viel leichter erkennen, wenn man Informationen kombiniert. Auch könnten die Aufsichtsbehörden die Finanzämter warnen: Erstattet die Steuer nicht, das ist ein Cum-Ex-Geschäft! In Österreich ist dieser Mangel an Kommunikation besonders offensichtlich. Die Aufsichtsbehörden dürfen laut Gesetz gar nicht mit den Finanzämtern über Steuervorgänge sprechen. 

Es gibt aber noch eine andere Behörde, die für Cum-Ex-Geschäfte zuständig sein könnte: die Geldwäsche-Aufsicht. Wenn Cum-Ex strafbar ist, dann betreiben Banker und Investorinnen Geldwäsche, wenn sie die Gewinne aus den illegalen Geschäften anlegen. Der Banker Shah ist in Deutschland deswegen angeklagt. Weil er die Varengold-Bank in Hamburg genutzt haben soll, um die Gewinne weiterzuleiten.

Die Geldwäsche-Behörden scheinen aber auch drei Jahre nach den Cum-Ex-Enthüllungen zu schlafen. 24 nationale Behörden haben der EU-Bankenaufsicht EBA geantwortet. Nur zwei davon glauben, dass steuergetriebene Deals die Risiken für Geldwäsche erhöhten. Die niederländische Geldwäsche-Aufsicht hat offenbar bereits kapituliert. Solche Geschäfte seien „unvermeidbar aufgrund von Unterschieden in der Besteuerung von bestimmten Gruppen von Aktionären“, schreibt sie.

Die Berichte zeigen, wie bürokratische Hemmnisse und Ineffizienz einen strategischen Kampf gegen den Steuerraub praktisch unmöglich machen: Statt sich über ein wirksames Vorgehen auszutauschen und Instrumente zu entwickeln, verstricken sich die Behörden in Zuständigkeitsfragen und Verwaltungs-Kleinklein. Genau deshalb haben unlautere Geschäftsleute auf dem Finanzmarkt offenbar auch weiterhin Zugriff auf die Steuerkassen.

Der Wirtschaftsprofessor Christoph Spengel kann das nicht nachvollziehen. „Vor dem Hintergrund, dass zahlreiche Staaten durch Cum-Ex- und Cum-Cum-Transaktionen getroffen werden, hinter denen häufig global handelnde Akteure stehen, ist das mangelnde Bewusstsein unverständlich“, sagt er. Auch der Steuerstrafrechtler Alexander Heist ist alarmiert: „Man kann das insoweit wie den Kampf gegen den Klimawandel begreifen. Es betrifft alle, aber der nachhaltige Erfolg stellt sich nur ein, wenn alle an einem Strang ziehen.“

Dabei hätten die Behörden durchaus Macht. Das hat die Finanzmarktaufsicht in den USA ja demonstriert. Und auch auf politischer Ebene waren die USA schneller als die EU. Bereits 2010 verabschiedete man dort ein Gesetz, das Cum-Ex und ähnliche Geschäfte unmöglich machte – zwei Jahre vor Deutschland. Grundlage war ein Bericht des demokratischen Senators Carl Levin, in dem er Cum-Ex- und Cum-Cum-Geschäfte beschrieb und eine ganze Reihe Banken benannte, die daran beteiligt seien. Levin stellte ihn im September 2008 vor – und er hätte auch in Europa Alarm auslösen müssen. Wahrscheinlicher ist, dass ihn kaum jemand las. Nur vier Tage später, am 15. September, meldete die Investment-Bank Lehman Brothers Insolvenz an und löste eine weltweite Finanzkrise aus.